REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7510799
Bruno Felipe Valeriano1
Cleudson da Silva Vieira2
Resumo
O intuito deste artigo é demonstrar, por meio de um estudo de caso, como o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) é um aliado pontual de toda execução orçamentária e uma ferramenta de grande controle sobre as finanças públicas do Governo Federal. Todavia com os avanços de recursos tecnológicos e a necessidade de uma dinâmica mais intuitiva para realizar as atividades financeiras do governo, o SIAFI vem passando por uma reformulação e migração de sistema que ainda estão em fases transitórias e acarretam em lacunas que não foram preenchidas dentro da integralização desses subsistemas que compõem o banco de dados do SIAFI. Nesta perspectiva vamos abordar essas lacunas que o SIAFI ainda possui e observar se existe alguma alternativa para ajustes ao sistema que sempre foi uma referência de informações fidedignas para os órgãos governamentais. E por fim visamos também demonstrar a migração do SIAFI OPERACIONAL (tela preta) para o CONTRATOS COMPRASNET, que ocorreu do exercício de 2020 para o de 2021, o que ocasionou mudanças nas emissões de empenhos e gestão de contratos, fazendo com que toda execução orçamentária que outrora era feita toda pela “tela preta”, agora não mais.
Palavras-chave: SIAFI. ComprasNet. Integração. Falhas.
1. INTRODUÇÃO
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal do Governo Federal, SIAFI, foi desenvolvido pela Secretaria Nacional de Fazenda (STN) juntamente com a Empresa de Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) e entrou em operação em janeiro de 1987. Cujo principal objetivo é o abastecimento do Governo Federal com ferramentas para auxiliar na implantação e monitoramento dos gastos públicos.
Por meio do SIAFI, o Governo Federal utiliza atualmente uma conta única com o Banco Central para orçamentação e finanças. De acordo com o Ministério da Economia, o SIAFI é um uma ferramenta usada para executar, monitorar e gerenciar de forma eficaz e eficiente uso adequado dos recursos da União, o que facilitou muito a administração pública para o Brasil (BRASIL, 2014).
Antes desse avanço tecnológico havia problemas que impediu o desenvolvimento da administração pública: os serviços eram lançados em registros manuais muitas vezes insuficientes, onde os servidores em muitos casos não conseguiam concluir a contabilidade a tempo, os dados apresentados nem sempre eram informações precisas, havia muitos funcionários públicos despreparado para o dever, dificuldades de controle e vulnerabilidade provocando desvio de recursos públicos, impossibilitando a responsabilização dos gestores, entre outros.
A combinação da necessidade de controle dos gastos públicos com a gestão governamental e o avanço tecnológico tornou possível a criação desse sistema capaz de tornar a movimentação financeira e mesmo a contabilidade de seus municípios e fundações muito mais visíveis para o governo e passar a ter uma visão unificada sistema, realizar seus registros contábeis e cumprir orçamentos e finanças pertinentes (BRASIL, 2015).
Para Meneses (2001) e Pereira (2012), administração trabalha com a estrutura de uma instituição, sejam as pessoas que contribuem para o desenvolvimento da organização, espaços físicos, cultura e muito mais. E para manter a instituição em pleno funcionamento também são necessários investimentos para que tudo funcione bem e, por isso, os recursos são essenciais. Os orçamentos e finanças são importantes porque você paga funcionários, compra ou aluga instalações por meio de recursos financeiros. Portanto, para qualquer administração, são necessários recursos para que os investimentos sejam realizados.
A administração pública não é diferente nesse aspecto, por isso é importante que o controle orçamentário e financeiro seja feito por meio do SIAFI. Este sistema é administrado por um servidor público devidamente registrado que pode acessá-lo online de qualquer computador.
1.1 PROBLEMATIZAÇÃO
Após tantos anos de implementação e aprimoramento, será que o SIAFI ainda apresenta falhas de integração?
Em meados de 2020 foi apresentado uma nova plataforma chamada CONTRATOS dentro do COMPRASNET, que foi uma solução desenvolvida pelo Ministério da Economia, em parceria com a AGU (Advocacia Geral da União), INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social) e o TSE (Tribunal Superior Eleitoral), que possibilita aos órgãos públicos integrantes do SISG (Sistema de Serviços Gerais), realizar a gestão orçamentária e contratual. A mesma automatiza os processos de emissão de minutas de empenho e gestão de contratos, conectando servidores públicos responsáveis pela execução e fiscalização. A ideia é de que como mencionado acima a execução orçamentária seja feita toda por esse sistema, em tese todos os procedimentos deveriam ser executados sem problemas maiores a fim de demonstrar se o projeto que migrou e unificou os sistemas está apto para que os operadores executem suas funções com êxito sem problemas técnicos.
Entretanto ao executar os procedimentos na plataforma observa-se que a mesma apresenta falhas de integralização, exemplo o CONTRATOS e alimentado por um banco de dados que puxa as informações de todos resultados dos certames de processo licitatório o SIASG (Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais), que por sua vez também possui vários outros subsistemas o alimentando, então seria correto afirmar que se tem uma ATA vigente com 10 fornecedores e vários itens a serem contratados, e se contratarem um desses fornecedores e consomem todo o saldo, é correto que esse item fique esgotado, o processo todo é para ocorrer dessa forma, ou vice-e-versa.
Acontece que se esse item for inscrito em Restos a Pagar (RP) ao findar do exercício financeiro, isso acaba por virando um problema para os gestores de atas, porque se acontece algum contratempo e suponhamos que o fornecedor não poderá entregar por motivo de reequilíbrio econômico financeiro, e que por uma série de motivos justificados pela empresa o objeto deverá ter um reajuste de valor a maior, e como esse item é de extrema importância para o órgão, a administração aceita os argumentos e precisa empenhar com o novo valor, se isso acontecer provavelmente trará empecilhos aos gestores do órgão, e o principal problema é o sistema CONTRATOS não permite fazer cancelamento de RP, e nesse ponto voltamos ao SIAFI, porém cancelando esse saldo, o SIAFI permite apenas a volta do crédito orçamentário as fontes do governo federal, e o item que deveria retornar aos sistemas de banco de dados das ATAS, não.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Nacional (2020), até o exercício de 1986, o Governo Federal convivia com uma série de problemas de natureza administrativa que dificultavam a adequada gestão dos recursos públicos e a preparação do orçamento unificado, que passaria a vigorar em 1987:
- Emprego de métodos rudimentares e inadequados de trabalho, onde, na maioria dos casos, os controles de disponibilidades orçamentárias e financeiras eram exercidos sobre registros manuais;
- Falta de informações gerenciais em todos os níveis da Administração Pública e utilização da Contabilidade como mero instrumento de registros formais;
- Defasagem na escrituração contábil de pelo menos, 45 dias entre o encerramento do mês e o levantamento das demonstrações Orçamentárias, Financeiras e Patrimoniais, inviabilizando o uso das informações para fins gerenciais;
- Inconsistência dos dados utilizados em razão da diversidade de fontes de informações e das várias interpretações sobre cada conceito, comprometendo o processo de tomada de decisões;
- Despreparo técnico de parte do funcionalismo público, que desconhecia técnicas mais modernas de administração financeira e ainda concebia a contabilidade como mera ferramenta para o atendimento de aspectos formais da gestão dos recursos públicos;
- Inexistência de mecanismos eficientes que pudessem evitar o desvio de recursos públicos e permitissem a atribuição de responsabilidades aos maus gestores;
- Estoque ocioso de moeda dificultando a administração de caixa, decorrente da existência de inúmeras contas bancárias, no âmbito do Governo Federal. Em cada Unidade havia uma conta bancária para cada despesa. Exemplo: Conta Bancária para Material Permanente, Conta bancária para Pessoal, conta bancária para Material de Consumo, etc.
A solução desses problemas representava um verdadeiro desafio à época para o Governo Federal. O primeiro passo para isso foi dado com a criação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em 10 de março de 1986., para auxiliar o Ministério da Fazenda na execução de um orçamento unificado a partir do exercício seguinte.
A STN, por sua vez, identificou a necessidade de informações que permitissem aos gestores agilizarem o processo decisório, tendo sido essas informações qualificadas, à época, de gerenciais. Dessa forma, optou-se pelo desenvolvimento e implantação de um sistema informatizado, que integrasse os sistemas de programação financeira, de execução orçamentária e de controle interno do Poder Executivo e que pudesse fornecer informações gerenciais, confiáveis e precisas para todos os níveis da Administração.
Desse modo, a STN definiu e desenvolveu, em conjunto com o SERPRO, o SIAFI em menos de um ano, implantando-o em janeiro de 1987, para suprir o Governo Federal de um instrumento moderno e eficaz no controle e acompanhamento dos gastos públicos.
Com o SIAFI, os problemas de administração dos recursos públicos que apontamos acima ficaram solucionados. Hoje o Governo Federal tem uma Conta Única para gerir, de onde todas as saídas de dinheiro ocorrem com o registro de sua aplicação e do servidor público que a efetuou. Trata-se de uma ferramenta poderosa para executar, acompanhar e controlar com eficiência e eficácia a correta utilização dos recursos da União.
2.1 O QUE É O SIAFI?
Nacional (2020), é o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal, que consiste no principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal. É um sistema informatizado que processa e controla, por meio de terminais instalados em todo o território nacional, a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil dos órgãos da Administração Pública Direta federal, das autarquias, fundações e empresas públicas federais e das sociedades de economia mista que estiverem contempladas no Orçamento Fiscal e/ou no Orçamento da Seguridade Social da União.
A execução contábil relativa aos atos e fatos de gestão financeira, orçamentária e patrimonial da União obedece ao Plano de Contas elaborado e mantido de acordo com os padrões estabelecidos, tendo como partes integrantes a relação das contas agrupadas segundo suas funções, a tabela de eventos (conjunto de todos os eventos existentes) e a indicação do mecanismo de débito e crédito de cada conta. Trata-se, portanto, de um conjunto das contas utilizáveis em toda a Administração Pública federal, organizadas e codificadas com o propósito de sistematizar e uniformizar o registro contábil dos atos e fatos de gestão, e permitir a qualquer momento, com precisão e clareza, a obtenção dos dados relativos ao patrimônio da União.
3. METODOLOGIA
Os métodos aplicados para este estudo foram baseados em pesquisas bibliográficas, Kauark, Manhães e Medeiros (2010) dizem que ela é elaborada a partir de material já publicado, constituído principalmente de livros, artigos de periódicos e, atualmente, material disponibilizado na Internet. Baseado nisso, direcionamos a pesquisa inicialmente através de sites governamentais, guias explicativos e artigos relacionados às mudanças ocorridas nas instituições públicas e privadas devido às inovações tecnológicas ocorridas na última década.
Para o estudo do SIAFI a metodologia adotada foi a pesquisa exploratória que geralmente aborda situações em que pessoas tiveram algo a relatar:
Pesquisa Exploratória: objetiva a maior familiaridade com o problema, tornando-o explícito, ou à construção de hipóteses. Envolve levantamento bibliográfico; entrevistas com pessoas que tiveram experiências práticas com o problema pesquisado; análise de exemplos que estimulem a compreensão. Assume, em geral, as formas de Pesquisas Bibliográficas e Estudos de Caso. (KAUARK, MANHÃES e MEDEIROS, 2010, p. 28).
Dessa forma, o presente estudo pode abrir espaço para outras pesquisas relacionadas à eficácia dos sistemas de informação na administração pública em busca de seu aprimoramento e inovação, para que com esse conhecimento seja possível criar novos sistemas ou aprimorar os já existentes.
Assim, no presente estudo, a seção dedicada à apresentação do referencial teórico foi utilizada com o objetivo de apresentar como os sistemas eletrônicos de informação evoluíram para fins gerenciais e sua utilização na gestão pública, mais precisamente na administração financeira.
Em relação ao estudo de caso, conforme Yin (2015), este método é um tipo de pesquisa que investiga um fenômeno contemporâneo em seu contexto no mundo real.
Em resumo, um estudo de caso permite que os investigadores foquem um “caso” e retenham uma perspectiva holística e do mundo real- como no estudo dos ciclos individuais da vida, o comportamento dos pequenos grupos, os processos organizacionais e administrativos, a mudança de vizinhança, o desempenho escolar, as relações internacionais e a maturação das indústrias. (YIN, 2015. p. 4).
Kauark, Manhães e Medeiros (2010), afirmam que o Estudo de caso é quando envolve o estudo profundo e exaustivo de um ou poucos objetos de maneira que se permita o seu amplo e detalhado conhecimento.
No presente trabalho a exploração pretende compreender a similaridade dos dados fornecidos pelos subsistemas do SIAFI, no qual tenho acesso e experiência profissional própria, por esta experiência a modalidade de aquisição de dados é a que mais se adequa ao objetivo do presente trabalho, de maneira a não limitar a pesquisa ao apenas ao material bibliográfico.
O estudo de caso foi realizado no período de 30 de setembro ao dia 27 de novembro, divididos em 3 fases, levantamento de informações, confronto de dados e análise dos resultados. A escolha do local de pesquisa foi realizada por conveniência, devido a acessibilidade facilitada e acessível, considerando que o órgão situado e local de trabalho do autor acarretando em menor custo de realização de estudo.
4. ANÁLISE DOS DADOS
4.1. INTEGRAÇÃO ENTRE SISTEMAS
4.1.1. SIAFI / SIASG – SISME
O SIAFI em comunicação com os sistemas de banco de dados opera da seguinte forma em emissões de empenho: O operador realiza login no COMPRASNET CONTRATOS, na aba de minutas de empenhos preenche os dados do certame que deseja empenhar, e após preenchimento correto dos dados o COMPRASNET CONTRATOS, que é um subsistema do SIASG, encaminha a solicitação para o SIAFI que recebe o pedido de empenho, tendo crédito orçamentário disponível o SIAFI gera um número de empenho que por sua vez encaminha novamente o empenho para registro no SIASG. Veja a figura abaixo como exemplo.
Figura 01: Forma da integração entre SIAFI e SIASG.
Fonte: Serpro.
4.1.2. SIASG / SISRP – GESTÃO DE ATAS
Após procedimento realizado conforme descrito no item acima, o SIASG registra as informações do empenho para consumir as ATAS com objetos vigentes, por exemplo: Suponhamos que o operador realizou esse empenho dentro do pregão 20/2020, que tinha como objeto aquisição de gêneros alimentícios para o Instituto Federal de Rondônia, e no item 1 deste pregão foi homologado 100 unidades de pacotes de arroz de 1 quilo, e foi empenhado 50 unidades, automaticamente o SIASG consome 50 unidades e sobre os 50 restantes. Caso o empenho seja anulado dentro do exercício orçamentário e dentro da vigência da ATA, o saldo que for anulado tem por regra retornar às bases de dados do SIASG. Abaixo segue um Print do SISRP-GESTÃO DE ATAS para melhor visualização do contexto.
Figura 02: Módulo de gestão de ATAS
Fonte: Siasg.
4.2 PROBLEMAS DE INTEGRAÇÃO
4.2.1. SIAFI / SIASG – SISME
Vamos utilizar como exemplo o que foi descrito no item 4.1.1, só que nesse caso vamos adaptar alguns cenários, aqui temos um hospital realizou uma licitação para aquisição e fornecimento de gás oxigênio que foi homologada em abril de 2020 com base na lei 8.666/93, e que o primeiro empenho foi emitido no mês subsequente, e assim sucessivamente conforme demanda, mas que com o avançar da pandemia no ano subsequente o preço dos cilindros de gases dispararam e chegou a um valor em que a empresa se viu obrigada a pedir um reequilíbrio econômico financeiro, previsto no artigo 65, d, da Lei Nº 8.666/93:
Para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. (BRASIL, 1993, Art. 63.).
Nessa situação de urgência o hospital acatou o pedido de reequilíbrio, e após isso precisou cancelar um saldo de RP com apenas 5 cilindros no valor anterior, mais que agora é possível adquirir 1 cilindro. A partir daqui temos alguns problemas dentro da integração dos sistemas, explico o porquê. O CONTRATOS COMPRASNET como já dito veio para substituir o antigo SIAFI OPERACIONAL (TELA PRETA) na execução orçamentária de empenhos, mas o mesmo ainda não realiza cancelamento de RP, e para tal execução é necessário realizar os cancelamento de saldos RP pelo SIAFI WEB, ou seja, o SIAFI WEB não possui integração com banco de dados do SIASG referente aos saldos de ATAS vigentes, o que acontece aqui é que o SISME tem integração total com o SIAFI, mas o SIAFI não tem essa integração com o SISME, então tudo que eu faço dentro do CONTRATOS COMPRASNET tem reflexo no SIAFI, mas tudo que é executado no SIAFI não é refletido no CONTRATOS COMPRASNET. No caso hipotético do hospital, infelizmente o gestor terá problemas no seu saldo de ATA vigente, e com isso perderá 4 cilindros de saldo por ainda existir essa lacuna dentro da integração do sistema.
4.2.2. CONTRATOS COMPRASNET / SIASG – GESTÃO DE ATAS
Nesses dois sistemas a situação é similar a apresentada acima, aqui é algo mais fácil de
ser observado, conforme relatado a GESTÃO DE ATAS serve como parâmetro para gerir o que tem de saldo vigente nas ATAS SRP do órgão, mas o que acontece nesses sistemas é que parece que eles ainda não estão conversando entre eles, digo isso porque conforme os empenhos são emitidos as quantidades de saldos vigentes na ATA não são registrados no SIASG, o que acontecia até 2020 quando se utilizava o SIAFI OPERACIONAL para empenhos e até está de exemplo na imagem do item 4.1.2, tem as quantidades empenhados, o saldo restante e identificação dos empenhos emitidos.
Com a implantação do CONTRATOS COMPRASNET, a impressão que passa que os desenvolvedores ainda não conseguiram realizar de tal modo que os empenhos emitidos possam migrar de forma que o banco de dados possa ter automação para receber essas informações, pois elas são de extrema importância para que se possa ter uma gestão precisa de itens a serem contratados pelo órgão, e mais importante ainda para se poder ter uma transparência maior, para consulta de público externo ao órgão gestor.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com base nos dados apresentados, é possível afirmar que os sistemas de integração do governo federal ainda passam por uma série de evoluções, entretanto no momento ainda precisa ser aperfeiçoado no quesito de automação das informações geradas dentro do SIASG em integração com o SIAFI, isso não significa que o SIAFI não seja confiável, pelo ao contrário, o SIAFI é a maior fonte de dados fidedigna dentro da administração pública, e em momento algum levantamos essa hipótese, o objetivo deste trabalho foi apenas identificar falhas de integração entre os bancos de dados que alimentam o SIASG e seus subsistemas e alertar sobre eventuais problemas que administração pode ter com as plataformas.
Em relação às melhorias dos sistemas o SIAFI está passando por mudanças e evoluções, acredita-se que essas lacunas em seus sistemas sejam apenas temporárias, uma vez que a própria STN já afirmou que estão coletando dados de experiência para reformulação do SIAFI:
A experiência de uso dos operadores do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) norteará a migração dos módulos orçamentários do sistema para uma plataforma mais moderna e amigável. Este é o objetivo de um projeto que está sendo desenvolvido desde o início de maio pela Escola Nacional de Administração Pública (Enap) e pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). (NACIONAL, 2020.)
Pode-se observar também que as melhorias implementadas ao longo desses 2 anos estão sendo de grande valia, pois com esses aprimoramentos os módulos orçamentários do SIAFI estão bastante amigáveis, facilitando muito a execução por parte de seus operadores, e por fim não se sabe ao certo se as falhas aqui apresentadas estão em pauta para a equipe de os desenvolvedores da STN, mas por enquanto os gestores vão se sobressaindo para que não haja qualquer prejuízo para administração pública por esses pequenos e sutis problemas.
REFERÊNCIAS
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YIN, Robert K. Estudo de Caso-: Planejamento e métodos. Bookman editora, 2015.
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Metodologia da pesquisa: um guia prático. 2010.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Lei nº LEI Nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Casa Civil Subchefia para Assuntos Jurídicos, Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. [S. l.], 21 jun. 1993.
NACIONAL, Secretaria Tesouro. Experiência do usuário guia reformulação do Siafi para beneficiar 92 mil operadores. Experiência, [s. l.], 6 jun. 2020. Disponível em: https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/noticias/2020/junho/experiencia-do-usuario- guia-reformulacao-do-siafi-para-beneficiar-92-mil-operadores. Acesso em: 1 dez. 2022.
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MENESES, João Gualberto de Carvalho. Estrutura e funcionamento da educação básica: leituras. São Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2001
PEREIRA, Luciano Santana. Motivação de Indivíduos e Grupos de Trabalho. Maringá, CESUMAR, 2012.
1 Discente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública EaD do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte. E-mail: b.felipe1998@gmail.com
2 Docente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte. Especialista. E-mail: orientadortcc10.pvhzonanorte@ifro.edu.br