ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA MUNICIPAL: VIOLAÇÃO AO MODELO CONSTITUCIONAL DE ASSISTÊNCIA JURÍDICA E NECESSIDADE DE EXPANSÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA

Ciências Jurídicas, Volume 27 - Edição 127/OUT 2023 / 26/10/2023

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10032211

Brenda Barros Freitas1

RESUMO: A Constituição Federal de 1988 adotou o modelo público de assistência jurídica, tendo sido a Defensoria Pública eleita como o único órgão estatal destinado ao exercício da assistência jurídica integral e gratuita aos necessitados, competindo à União e aos Estados sua organização e manutenção. Todavia, na contramão da sua própria jurisprudência e para a surpresa da comunidade jurídica, no julgamento da ADPF nº 279/SP, o Supremo Tribunal Federal conferiu validade à leis do Município de Diadema/SP, que dispõem sobre o serviço de assistência judiciária prestado por órgão subordinado à Prefeitura. Diante disso, o presente artigo, fundado no exame legal, jurisprudencial e doutrinário da matéria, utilizando método essencialmente explicativo, tem como objetivo analisar criticamente o julgado, a partir do estudo do modelo constitucional de assistência jurídica e do regime jurídico da Defensoria Pública, além da noção de pacto federativo e repartição de competências, para, em seguida, propor reflexão honesta e problematizar: Quais os efeitos práticos do reconhecimento da assistência judiciária municipal? Ao final, verifica-se inexistir real ampliação do acesso à justiça à população vulnerável sem o fortalecimento e a expansão da Defensoria Pública.

Palavras-chave: Pacto federativo. Assistência jurídica. Defensoria Pública.      

1. INTRODUÇÃO

Em 3 de novembro de 2021, o Supremo Tribunal Federal surpreendeu a comunidade jurídica brasileira, ao julgar improcedente a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental1 nº 279/SP, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, oportunidade na qual a Corte entendeu que a Lei nº 735/1983 (responsável pela criação do serviço de assistência judiciária do Município de Diadema/SP) foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988. Além disso, consignou a validade dos arts. 2º, 15, 18 e 19 da Lei Complementar municipal nº 106/1999 (os quais dispõem sobre o departamento de assistência judiciária do citado município)2.

O julgamento se deu por maioria, nos termos do voto da relatora, que foi acompanhada pelos demais ministros, restando vencido o Ministro Nunes Marques. O voto vencedor registrou, em suma, que as mencionadas leis não teriam instituído defensoria pública municipal (quando, contraditoriamente, um dos artigos impugnados, art. 15 da LC municipal nº 106/1999, traz alusão expressa à competência da “Defensoria Pública”[3])[4], mas assistência judiciária municipal, o que encontraria fundamento nos arts. 23, X, e 30, I, da Constituição Federal[5].

Ocorre que a conclusão aparentemente simplória adotada pela Suprema Corte, com a devida vênia, viola frontalmente o pacto federativo e o modelo de assistência jurídica integral e gratuita estabelecido pela Constituição de Federal (arts. 21, XIII; 22, XVII; 24, XIII; 48, IX; 61, § 1º, II, “d”; e 134), conforme pontuou o Ministro Nunes Marques no voto divergente proferido6.

Análise acurada da decisão judicial revela, em verdade, que o STF não soube trabalhar de forma adequada o tema, na medida em que o voto vencedor defendeu a possibilidade da prestação do serviço de assistência judiciária (atuação judicial) por um município, quando seu conceito, embora diverso do de assistência jurídica (atuação judicial e extrajudicial), neste está contido. Por essa razão, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – ao nacionalizar o modelo de Defensoria Pública como instituição encarregada da prestação de assistência jurídica aos necessitados –, aboliu a expressão assistência judiciária. [7]

Em face da gravidade do cenário narrado, o presente artigo tem como escopo examinar criticamente o julgamento da ADPF nº 279/SP, trazendo reflexões imperativas acerca da patente violação do modelo constitucional de assistência jurídica e da necessidade de fortalecimento e expansão da Defensoria Pública.

2.  MODELO CONSTITUCIONAL DE ASSISTÊNCIA JURÍDICA

2.1.  Diferenciação entre os conceitos de assistência jurídica e assistência judiciária

A  assistência judiciária “consiste no auxílio, na ajuda ou no amparo prestado estritamente no campo judicial”[8], ou seja, diz respeito tão somente à atuação em juízo. Assim, “toda ação que exprime a atividade de amparar alguém em uma relação jurídico processual expressa uma ação de assistência judiciária”[9].

A assistência jurídica, por sua vez, “possui conotação bem mais ampla, abrangendo toda e qualquer atividade assistencial concernente ou relacionada ao universo do Direito”[10], envolvendo tanto a atuação judicial (ex: apresentação de defesa, ajuizamento de ações, interposição de recursos) como a extrajudicial[11] (ex: educação em direitos, orientação jurídica, solução consensual de conflitos).

Dessa forma, observa-se que a assistência judiciária (menos ampla) está contida na assistência jurídica (mais ampla). A primeira “se refere apenas aos meios necessários à defesa dos direitos do assistido em juízo”, enquanto a segunda “inclui o aconselhamento jurídico extrajudicial, independentemente da existência ou da possibilidade de uma demanda em juízo”.[12]

2.2.  Modelo público de assistência jurídica no Brasil

A  Constituição Federal de 1988 foi a primeira constituição brasileira a adotar a expressão assistência jurídica e não judiciária (como constava nas anteriores, exceto nas de 1824, 1891 e 1937, que não trataram do tema), instituindo em todo o território nacional o modelo público de prestação de assistência jurídica (modelo de corpo assalariado / salaried staff model[13]), por meio da Defensoria Pública.

O art. 5º, LXXIV, da CF, estatui o direito fundamental à “assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos”, impondo ao Estado o dever de prestar tal serviço. A leitura do dispositivo deve ser combinada com o art. 134 da CF, que, desde a sua redação originária[14], traz a previsão expressa da Defensoria Pública como instituição pública (sem afastar a possibilidade de atuação privada) por meio da qual o Estado concretiza o múnus constitucional de fornecer efetiva assistência jurídica integral e gratuita aos necessitados.

Indubitável a opção do legislador constituinte pela formalização de um “organismo estatal destinado à prestação direta dos serviços jurídico-assistenciais, com profissionais concursados, titulares de cargos públicos efetivos e remunerados de maneira fixa diretamente pelo Estado, sob regime de dedicação exclusiva”15 (art. 134, § 1º, da CF). Ademais, também desde sua redação originária, a Magna Carta conferiu aos integrantes da carreira a garantia da inamovibilidade (parágrafo único do art. 134 renumerado como § 1º pela EC nº 45/2004), que, conforme ensinam Diogo Esteves e Franklyn Roger, assegura a preservação das atribuições funcionais e territoriais de cada membro, protegendo-o de indevidas ingerências políticas que poderiam obstaculizar o trabalho desenvolvido[16].

Com o passar dos anos o regime jurídico da instituição foi alterado, consolidando-se a partir da promulgação das Emendas Constitucionais nº 45/2004, nº 69/2012, nº 74/2013 e nº 80/2014. A EC nº 45/2004 estabeleceu autonomia funcional e administrativa às Defensorias Públicas dos Estados, além de iniciativa para sua proposta orçamentária (art. 134, §§ 1º e 2º da CF). Em seguida, as Defensorias do Distrito Federal e da União alcançaram igual autonomia (EC nº 69/2012 e nº 74/2013, nessa ordem).

Em cumprimento ao mandamento constitucional do § 1º do art. 134 (lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados […]), foi sancionada a Lei Complementar nº 80 de 12 de janeiro de 1994, lei orgânica da Defensoria Pública, que sedimentou a autonomia da instituição, a qual, embora custeada por recursos públicos, não se vincula aos Poderes Estatais (Executivo, Legislativo e Judiciário), tendo ampla liberdade para o exercício de suas funções institucionais, “inclusive contra as Pessoas Jurídicas de Direito Público” (art. 4º, § 2º, da LC nº 80/1994). Além disso, a citada lei complementar também reforçou que o serviço de assistência integral e gratuita, fornecido pelo Estado, será exercido com exclusividade pela Defensoria Pública. Nesse sentido leciona Júlio Camargo Azevedo:

Adotando taxativamente o modelo público de assistência jurídica, a Constituição Federal impôs à Defensoria Pública – e somente a ela – a função de defesa, integral e gratuita, da população hipossuficiente. Sob um prisma igualitário, portanto, assume-se uma dívida histórica com a camada mais pobre da população, franqueando-lhes o direito de acessar ao justo, que se sabe não confundir com o mero acesso ao Poder Judiciário.[17] (grifou-se)

O próprio Supremo Tribunal Federal, em diversas oportunidades, reconheceu ter sido a Defensoria Pública eleita pelo constituinte como única instituição incumbida do serviço jurídico-assistencial gratuito mantido pelo Poder Público, consoante se depreende dos julgamentos das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 4163/SP e nº 3792/RN:

É dever constitucional do Estado oferecer assistência jurídica gratuita aos que não disponham de meios para contratação de advogado, tendo sido a Defensoria Pública eleita, pela Carta Magna, como o único órgão estatal predestinado ao exercício ordinário dessa competência. Daí, qualquer política pública que desvie pessoas ou verbas para outra entidade, com o mesmo objetivo, em prejuízo da Defensoria, insulta a Constituição da República. (STF. Pleno, ADI nº 4163/SP, Voto do Rel. Min. Cezar Peluso, decisão: 29/02/2012) (grifou-se)  

Por outro lado, verifica-se que o escopo da legislação é o suprimento parcial da deficiência do poder público em assegurar aos hipossuficientes o direito à assistência judiciária integral e gratuita (art. 5º, LXXIV, CF/88) e o amplo acesso à Justiça (art. 5º, XXXV, CF/88). Ao invés de o Poder Público desempenhar esse dever fundamental por intermédio da Defensoria Pública, a teor do art. 134 da Constituição Federal, procurando, ao máximo, mitigar as deficiências dessa instituição permanente e essencial à Justiça, o legislador potiguar, em substituição, impôs, nos casos de ausência de defensor público constituído, que essa atividade fosse desempenhada por estudantes da universidade estadual, a qual, frise-se, tem por objetivo precípuo as atividades de ensino superior, mas que, aos finais de semana e feriados, passaria a desempenhar, obrigatoriamente, por intermédio de seu corpo de alunos e professores, funções de assistência jurídica integral e gratuita aos financeiramente hipossuficientes. […] Ação julgada procedente para se declarar, com efeitos ex nunc, a inconstitucionalidade da Lei nº 8.865/06 do Estado do Rio Grande do Norte. (STF. Pleno. ADI nº 3792/RN, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão: 22/09/2016) (grifou-se)

A EC nº 80/2014[18], por seu turno, inseriu o art. 98 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para determinar que o “o número de defensores públicos na unidade jurisdicional será proporcional à efetiva demanda pelo serviço da Defensoria Pública e à respectiva população” e que “no prazo de 8 (oito) anos, a União, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com defensores públicos em todas as unidades jurisdicionais” (art. 98, caput e § 1º, do ADCT). A referida Emenda também conferiu novo perfil constitucional à Defensoria, ao trazer as seguintes inovações[19]: 

1) inserção da Defensoria Pública em seção exclusiva no rol das funções essenciais à Justiça, separada, agora, da advocacia; 2) explicitação ampla do conceito e da missão da Defensoria Pública; 3) inclusão dos princípios institucionais da Defensoria Pública no texto constitucional; e 4) aplicação de parte do regramento jurídico do Poder Judiciário, no que couber, à Defensoria Pública, principalmente a iniciativa de lei.[20]

Assim, conforme elencado no item três acima, com o advento da EC nº 80/2014, os princípios institucionais da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional passaram a ser previstos expressamente na Constituição (art. 134, § 4º, da CF).

Como se verifica, a partir do estudo das emendas constitucionais, que trataram do regime jurídico da Defensoria Pública, e da sua lei orgânica nacional, a instituição tem se fortalecido no ordenamento jurídico brasileiro (campo teórico), necessitando expandir também no número de defensores públicos e na infraestrutura para o atendimento da população (campo prático), conforme determina o supracitado art. 98 do ADCT.

3. PACTO FEDERATIVO E COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE ASSISTÊNCIA JURÍDICA

O pacto federativo pode ser definido como “o conjunto de dispositivos constitucionais que configuram a moldura jurídica, as obrigações financeiras, a arrecadação de recurso e os campos de atuação dos entes federados”[21].

Em relação ao campo de atuação, especificamente no que diz respeito à competência legislativa, a Constituição Federal conferiu competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal (sem incluir os Municípios), para legislar sobre “assistência jurídica e Defensoria pública” (art. 24, XIII, da CF). Nem mesmo ao elencar as competências dos Municípios, a Constituição fez alusão a um serviço de assistência jurídica municipal (art. 30 da CF). Seguindo a mesma lógica, o constituinte instituiu Defensorias apenas no âmbito federal, estadual e distrital (art. 134, §§ 1º, 2º e 3º, da CF). Diante de tal panorama constitucional, Diogo Esteves e Franklyn Roger concluem que “o silêncio do legislador constituinte aqui é eloquente”, sendo “intuitiva a pretensão do legislador constituinte no sentido vedar a veiculação de tal matéria pelo ente político municipal” 22.

No julgamento da ADPF nº 279/SP, análise do voto vencedor evidência enorme esforço interpretativo para se reconhecer a validade do serviço de assistência judiciária de Diadema/SP, utilizando-se como fundamento o art. 23, X, da CF (que trata da competência comum dos entes para o combate das causas da pobreza e dos fatores de marginalização) e o art. 30 da CF (que estabelece genericamente a competência legislativa dos Municípios para assuntos de interesse local, bem como a competência para organizar e prestar serviços públicos de interesse local). Interessante notar que nenhum dos dispositivos faz menção à assistência jurídica. Além disso, conforme asserção do Ministro Nunes Marques, em seu voto divergente, dentro dos serviços públicos de interesse local “não se inclui a assistência judiciária a pessoas carentes” [23]. 

Como muito bem já asseverou a própria Suprema Corte, em mais de uma oportunidade: “a competência constitucional dos Municípios para legislar sobre interesse local não os autoriza a estabelecer normas que veiculem matérias que a própria Constituição atribui à União ou aos Estados”[24]. 

E mais, considerando a vasta abrangência que a assistência prestada em juízo 5ode ter, a depender do caso, de maneira acertada o Ministro Nunes Marques ponderou que “não parece razoável inserir o tema entre aqueles do chamado ‘interesse local’, dado que a assistência judiciária pode ter efeitos muito amplos, inclusive fora do território da cidade”[20].

Ainda, o padrão de organização constitucional do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública (no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, excluindo-se os Municípios) não só se relaciona ao federalismo, como também à necessidade de autonomia e independência para o exercício dessas funções da justiça[26]. Conforme se extrai da lição de Cleber Francisco Alves: 

Uma Defensoria Pública Municipal, ou mesmo qualquer outro órgão prestador de assistência jurídica e judiciária em nível municipal, dificilmente poderia conceder a seus membros as condições institucionais indispensáveis para o bom exercício de suas funções, notadamente no que se refere à independência e autonomia. Ficariam os “advogados” integrantes desse tipo de serviço muito mais vulneráveis às pressões e interesses locais; isto fatalmente comprometeria o desempenho de suas atribuições, circunstância que ocorreria igualmente se houvesse a figura do juiz municipal ou do promotor de justiça municipal.[22] (grifou-se)

Nesse mesmo sentido consignou a Comissão de Constituição e Justiça da Câmara no parecer acerca da Proposta de Emenda Constitucional nº 12/2007, por meio da qual se pretendia a criação das defensorias públicas municipais, posicionando-se pelo arquivamento da PEC, ante a manifesta inconstitucionalidade material, por afrontar a forma federativa de Estado e por criar obrigação para os municípios, ferindo o princípio da simetria constitucional[28]:

Melhor esclarecendo, o Constituinte de 1988 decidiu adotar o Federalismo como modelo para o Estado Brasileiro, definindo repartição rígida de competência entre os entes federativos (União, Estados- Membros, Distritos Federais e Municípios) de tal sorte que a presente Emenda Constitucional acaba por ferir os princípios constitucionais sensíveis estabelecidos pelo legislador Constituinte Originário, uma vez que foi criado o Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública somente no âmbito da União, Estados-Membros e Distrito Federal, estabelecendo neste aspecto aos Municípios autonomia política limitada. Logo, na estrutura organizacional da Federação Brasileira não há espaço para transferir aos municípios a competência de orientar juridicamente os necessitados. (p. 3 do Parecer). (grifou-se)

Nesse sentido, não se justifica, seja sob o ponto de vista das finanças públicas, seja do ponto de vista da função institucional, que dois entes federativos sejam concorrentes na prestação do mesmo serviço público. A melhor solução, ao contrário, é o fortalecimento das Defensorias Públicas de incumbência dos Estados-membros, que já possuem a competência  constitucional, opção que o legislador brasileiro vem tomando nos últimos vinte anos, especialmente com o fortalecimento da Defensoria Pública em todo o Brasil, o que se observa evidente. (p. 5 do Parecer). (grifou-se)

Há de se enfatizar que a impossibilidade de um ente municipal instituir serviço autônomo de assistência jurídica integral e gratuita aos necessitados não afasta a possibilidade de colaboração dos Municípios com os demais entes, que pode ocorrer, como bem pontua Cleber Francisco Alves, por meio de “parcerias para melhorar a infraestrutura física dos locais de funcionamento da Defensoria Pública, na cessão de recursos humanos, […], além de auxílio para o melhor aparelhamento tecnológico, inclusive com a cessão de equipamentos, de mobiliário etc”[29].

Outro não é o entendimento doutrinário defendido por Maurílio Casas Maia, para o qual “legalmente, os Municípios poderão prestar eventualmente colaboração para fins de instalação e funcionamento das Defensorias Públicas nas respectivas localidades, como dispõe a Lei de Execução Penal (art. 16, § 1º) sobre o dever das unidades federativas e art. 1° da Lei 1.060/50”[30].

Todavia, diferente da simples colaboração, acima exemplificada, “se a assistência judiciária gratuita for prestada pelo Poder Público, tem de sê-lo por meio da Defensoria Pública. É o que decorre da própria estruturação orgânica concebida pela Constituição Federal”[31].

4. QUAIS OS EFEITOS PRÁTICOS DO RECONHECIMENTO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA MUNICIPAL?

Não obstante se discorde da decisão proferida pelo STF na ADPF nº 279/SP, a realidade que se impõe é: a Suprema Corte considerou válida a prestação de assistência judiciária pelo Município de Diadema/SP. Ocorre que o debate se restringiu ao espaço teórico e abstrato, sem que tenha havido o necessário aprofundamento acerca das consequências do julgado no plano concreto. 

Diante disso, surge o seguinte questionamento: Quais os efeitos práticos do reconhecimento da assistência judiciária municipal? Mais detalhadamente: Qual o impacto de sua validação para o (não) cumprimento da EC nº 80/2014? Qual a efetividade de uma assistência judiciária prestada por órgão subordinado diretamente ao Executivo? Qual o custo-benefício do serviço municipal fornecido?

Essas são perguntas que auxiliam o processo reflexivo, a seguir explicitado, sobre as repercussões práticas do julgado para a população vulnerável, destinatária dos serviços prestados pela Defensoria Pública.

4.1. Qual o impacto de sua validação para o (não) cumprimento da EC nº 80/2014?

De início, há de se refletir sobre o possível impacto negativo da validação de um serviço de assistência judiciária municipal em novembro de 2021, faltando sete meses para o termo final do prazo de oito anos estipulado pela EC nº 80 em junho de 2014, a qual determinou a implantação da Defensoria Pública em todas as unidades jurisdicionais do país, com número de defensores públicos proporcional à efetiva demanda pelo serviço e à respectiva população (art. 98 do ADCT).

Juliana Cesario Alvim Gomes, doutora e mestre em Direito Público pela UERJ. LL.M pela Yale Law School, e professora da Faculdade de Direito da UFMG, ao analisar o julgamento em questão, apresentou interessante ponderação:

Me deu a impressão que o Supremo, os ministros da corrente vencedora, que seguiram a relatora Cármen Lúcia, estavam com uma visão do pleito da Defensoria muito pautada a partir dessa perspectiva corporativa, como se fosse um pleito, exclusivamente uma proteção de uma ‘reserva de mercado’ […], quando, na verdade, a Defensoria parecia estar argumentando que tinha um risco de uma profecia que se auto cumpre: o próprio Supremo estava dizendo [que] a Defensoria não tem estrutura para atender todo mundo, quanto mais entes, organizações, instituições que possam prestar esse serviço, melhor. E a Defensoria falando: bom, esse pressuposto pode se reforçar a partir dessa decisão, que é essa falta de estrutura se auto alimentar e gerar mais falta de estrutura […]. A minha impressão […], é que a discussão ficou muito abstrata, muito em tese, ‘quanto mais melhor’, sem considerar na prática como esse ‘mais’ opera na prática, seja afetando talvez o espaço da Defensoria ou a convivência da Defensoria com esse tipo de serviço, mas também levando em conta especificidades do serviço prestado pela Defensoria, como a própria expertise […].[32] (grifou-se) 

José Augusto Garcia de Sousa, defensor público no Estado do Rio de Janeiro, doutor em Direito pela UERJ e professor da Faculdade de Direito da referida Universidade, na mesma linha, registrou:

Mais do que não se cativar pela solução genuinamente constitucional, o julgamento da ADPF 279 pode vir a sepultar, transversalmente, qualquer esperança de cumprimento da Emenda 80, pois se entregou ao poder público brasileiro um álibi para não guarnecer todas as unidades jurisdicionais do país com defensores e defensoras. Se não é possível dar efetividade à imposição constitucional, tem-se o estepe da assistência jurídica municipal, ainda por cima desprovida de autonomia (como no caso de Diadema) e incomparavelmente menos incômoda.[28] (grifou-se)

Em um cenário no qual apenas cerca de 50% das unidades jurisdicionais brasileiras possuem Defensoria Pública instalada[34], se observa que o julgamento da ADPF nº 279/SP, infelizmente, abriu espaço para a diluição do interesse político no cumprimento da EC nº 80/2014, que reflete justamente a urgência de expansão da Defensoria, enquanto instituição autônoma e independente, composta por profissionais especializados que atuam como agentes políticos, agentes de transformação social, em prol da população vulnerável. 

4.2. Qual a efetividade de uma assistência judiciária prestada por órgão subordinado diretamente ao Executivo?

Em absoluta dissonância com o regime jurídico da Defensoria Pública – instituição dotada de autonomia funcional, administrativa e financeira (art. 134, § 2ª ao 4º, da CF), autorizada a exercer suas funções inclusive contra a pessoa jurídica de direito público à qual pertença (STF, AR 1937 AgR)[35] –, o art. 7º da Lei nº 735/1983 do Munícipio de Diadema/SP prevê que “os membros da Assistência Judiciária estão subordinados somente à orientação social e jurídica emanada da Prefeitura Municipal”.

O que se pode esperar de uma assistência judiciária prestada por órgão diretamente subordinado ao Poder Executivo? Como falar de efetivo acesso à justiça, quando não se tem controle sobre eventual interferência política indevida, pior: quando a própria legislação legitima essa ingerência? Como fornecer um serviço de qualidade, quando sequer há liberdade de atuação? Afinal, o interesse primordial a ser buscado não é o do cidadão hipossuficiente?

Em entrevista sobre as consequências da decisão do STF, Rivana Ricarte, presidente da Associação Nacional das Defensoras e Defensores Públicos (Anadep), asseverou que a adoção do modelo público de assistência jurídica pressupõe pensar que “você tem o Estado acusador, e você tem o Estado defensor, dotado de autonomia, independência, organicidade para exercer esse múnus do Estado defensor”[36], o que não se tem com a assistência judiciária municipal. Enfatizou, ainda, a ausência de necessária reflexão sobre a qualidade do serviço prestado:

A discussão ali no STF, naquele momento, no julgamento, [foi a de que] meio que ‘vamos ampliar’, mas ampliar sem perceber qual é a qualidade dessa ampliação feita. […] não está vendo se aquele serviço que vai ser prestado para o cidadão vai ter a qualidade necessária, daquela maneira que está sendo prestada, será que há uma corregedoria, para ver do que está sendo feito ou não? Demandar como que esse atendimento vai ser prestado? Como que a população vai ter segurança nesse atendimento prestado?[37] 

A impressão que fica é a de que a comunidade carente, vulnerável, necessitada, pode ter qualquer serviço (independente dos padrões de controle e qualidade; mesmo quando a própria Constituição desenhou um modelo específico, diferente do validado pelo STF), sendo suficiente a chancela formal de um serviço de assistência judiciária, ainda que este não se tenha liberdade e expertise de atuação, ainda que acabe por enfraquecer o interesse político na expansão da instituição eleita pelo legislador constituinte para exercer o múnus público de fornecer assistência jurídica integral e gratuita, instituição essa cuja atuação nem de longe se compara a de um serviço de assistência judiciária municipal.

4.3. Qual o custo-benefício do serviço municipal fornecido?

Segundo o Ministro Nunes Marques, “ao buscar atender demanda doscidadãos para a qual a Constituição reservou a atuação aos entes políticos maiores (União, Estados-Membros e Distrito Federal)”, o Município “verte recursos públicos para a satisfação de um serviço que não é seu, em detrimento de suas verdadeiras competências”[38].

Rivana Ricarte, presidente da Associação Nacional das Defensoras e Defensores Públicos (Anadep), tece interessante consideração sobre o assunto:

Você está autorizando então um gasto público com algo, o Município gastando algo que o Estado já faz. Se você olhar sob o ponto de vista econômico do Município, ao invés de estar tendo investimento em saúde, educação e outras searas, você está desviando esse recurso para instalar um serviço que em sua maior parte é feito pela Defensoria, seja pela Defensoria efetivamente presente na comarca, seja na Defensoria com atendimentos de maneira itinerante […], seja em próprios convênios e acordos feitos da Defensoria com outros entes para prestar esse atendimento, que é o que acontece muito em São Paulo também com o convênio da OAB.[39] (grifou-se)

Ao tratar sobre o modelo público de assistência jurídica adotado no Brasil, Diogo Esteves e Franklyn Roger observam que a especialidade dos serviços prestados pela Defensoria Pública, somada ao qualificado corpo de defensores, servidores e estagiários concursados, tem proporcionado um elevado grau de aproveitamento dos recursos públicos[40].

Outro aspecto digno de realce diz respeito ao perfil institucional da Defensoria Pública firmado pela Lei Complementar nº 132/2009, que trouxe importantes alterações à LC nº 80/1994, posteriormente acolhidas pelo constituinte, com a promulgação da EC nº 80/2014. A título de exemplo, tem-se: (i) a definição da Defensoria Pública como instituição permanente, expressão e instrumento do regime democrático, incumbindo-lhe a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados (art. 134 da CF e art. 1º da LC nº 80/94); (ii) a solução extrajudicial dos litígios como prioritária pela instituição, visando à composição entre as pessoas em conflito de interesses, por meio de mediação, conciliação, arbitragem e demais técnicas de composição e administração de conflitos (art. 4º, II, da LC nº 80/1994); (iii) a promoção da ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos, quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes, como função institucional (art. 4º, VIII, da LC nº 80/1994); (iv) a promoção da mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos necessitados também como função institucional, abrangendo os direitos individuais, coletivos, sociais, econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada e efetiva tutela de tais direitos (art. 4º, X, da LC nº 80/1994).

Na mesma senda, merece ênfase a prerrogativa dos defensores públicos derequisitar de autoridade pública ou de seus agentes quaisquer documentos, informações, esclarecimentos ou p rovidências necessárias ao exercício de suas atribuições (art. 128, X, da LC nº 80/1994). O poder de requisição (declarado constitucional pelo STF no julgamento da ADI nº 6852[41]) possibilita a coleta mais célere da documentação necessária para o ajuizamento de ações, encurtando tempo e garantindo a plenitude do acesso à justiça à população vulnerável (a exemplo das pessoas em situação de rua).

Em contraste com supracitada prerrogativa, o art. 13 da Lei nº 735/1983 do Munícipio de Diadema/SP, estabelece que toda a documentação necessária à postulação em juízo ficará “a exclusivo cargo do pretendente à assistência, sendo vedado à Assistência Judiciária destinar quaisquer verbas para obtenção de certidões, atestados, registros, documentos (pessoais ou não), cópias reprográficas, alvarás (…)”.[42]

Os aspectos delineados revelam a Defensoria Pública como importante ator social no aperfeiçoamento de políticas públicas, alçando os defensores públicos à posição de verdadeiros agentes de transformação social.

Diante disso e considerando a escassez orçamentária, indaga-se: é possível encontrar sentido na autorização do gasto municipal com um serviço que já é custeado pela União e pelos Estados? Por que investir em assistência judiciária municipal, despida de padronização e expertise, ao invés de direcionar esforços para fortalecer e expandir a Defensoria Pública, instituição constitucionalmente designada e extremamente qualificada para a prestação da assistência jurídica integral e gratuita pelo Poder Público? Qual o custo-benefício do serviço municipal fornecido?

O custo-benefício não parece ser bom, não parece ser suficiente para a chancela de um serviço de assistência judiciária que viola o modelo constitucional de assistência jurídica, não parece favorecer a população brasileira vulnerabilizada.

5. CONCLUSÃO                                                                    

O panorama constitucional, legal, doutrinário e jurisprudencial explanado demonstra, de forma cristalina, a adoção do modelo público de assistência jurídica integral e gratuita no Brasil, com o estabelecimento de repartição de competências entre os entes, pelo legislador constituinte, que respeita a estrutura do pacto federativo, aplicando o mesmo padrão de organização ao Poder Judiciário, ao Ministério Público e à Defensoria Pública (no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, excluindo-se os Municípios).

Os argumentos teóricos tecidos, a partir de honesta análise crítica da temática (despida de qualquer pretensão de exaurir a discussão), são mais do que suficientes para se constatar a incompatibilidade da assistência judiciária municipal com os preceitos constitucionais e legais do ordenamento jurídico brasileiro (arts. 5º, LXXIV, e 134; arts. 21, XIII; 22, XVII; 24, XIII; 48, IX; 61, § 1º, II, “d”, da CF; art. 98 do ADCT; arts. 1º e 4º, § 2º, da LC nº 80/1994; art. 1º da Lei 1.060/1950); bem como sua incompatibilidade com a lógica de eficiência e busca por maior custo-benefício que deve nortear o gasto público.

Além disso, a decisão proferida pelo STF no julgamento da ADPF nº 279/SP – em que se entendeu ter sido a Lei nº 735/1983 (responsável pela criação do serviço de assistência judiciária do Município de Diadema/SP) recepcionada pela Constituição Federal e se reconhece validade aos arts. 2º, 15, 18 e 19 da Lei Complementar municipal nº 106/1999 (os quais dispõem sobre o departamento de assistência judiciária do citado município) –, destoa da sua própria jurisprudência, em absoluta desarmonia com o caminhar da Corte no que diz respeito à assistência jurídica integral e gratuita prestada pelo Poder Público e ao papel nuclear da Defensora Pública como único órgão estatal apto a desempenhar esse dever fundamental (ADI nº 4163/SP; ADI nº 3792/RN).

Em um contexto de patente descumprimento da EC nº 80/2014, em que apenas cerca de 50% das unidades jurisdicionais brasileiras possuem Defensoria Pública instalada[43], é evidente a carência de defensores públicos, todavia, conforme ressaltou o Ministro Nunes Marques em seu voto divergente, “a solução para os casos de carência de defensores públicos, segundo a Constituição, não passa pela delegação dos serviços aos Municípios, mas, sim, pela contratação de mais defensores”[44].

Não há que se falar em real ampliação do acesso à justiça à população vulnerável sem Defensoria. Somente se dará concretude ao citado direito fundamental, a que tanto se fez referência no debate da ADPF nº 279/SP, com o fortalecimento e a expansão da instituição pública constitucionalmente eleita como responsável pela prestação de assistência jurídica integral e gratuita aos necessitados, a partir da imprescindível pressão política para aprovação de projetos de lei que garantam a estruturação da Defensoria Pública em todas as unidades jurisdicionais no país.

O sonho de construir uma “Defensoria Para Todos” (como ficou conhecida a PEC nº 247/2013, que deu ensejo à EC 80/2014), uma Defensoria mais forte, para lutar por todo aquele que esteja invisibilizado na sociedade, para lutar por justiça e cidadania, parece não ser o sonho de todos, mas ainda é o sonho de muitos, dezenas, centenas, milhares de indivíduos, de cidadãos, de juristas, que permanecerão dispostos a avançar e concretizar de forma plena o modelo público de assistência jurídica integral e gratuita adotado pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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[1] DIADEMA/SP.  Lei   Complementar   municipal    nº   106/1999.    Disponível   em: <https://www.cmdiadema.sp.gov.br/legislacao/leis_integra.php?chave=10010699>. Acesso em: 6 ago. 2023.

[2] Para além do nomem iuris que os demais artigos impugnados tenham conferido ao órgão municipal, de forma muito esclarecedora pontuou o Ministro Nunes Marques em seu voto: “as atribuições confiadas ao Departamento de Assistência Judiciária e Procon da cidade de Diadema, em São Paulo, nada obstante o nomem iuris que ao órgão se outorgou, revela a existência de uma autêntica Defensoria Pública na esfera municipal, concebida para a orientação jurídica e a defesa dos necessitados, nas expressões de que se utiliza o art. 134 da Constituição Federal”.

[3] Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos. Art. 30. Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local. 6 BRASIL, op. cit., p. 39.

[4] CURSO POPULAR DE FORMAÇÃO DE DEFENSORAS E DEFENSORES PÚBLICOS. AspectosConstitucionais da Defensoria Pública – 5ª Edição – Aula 3 – Franklyn Roger – 8/3/2021. Yo uTube, 8 mar. 2021. (15:16 a 15:32; 17:03 a 17:24). Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=G0bjm5FSVA&t=1055s>. Acesso em: 5 ago. 2023.

[5] ESTEVES, Diogo; SILVA, Franklyn Roger Alves. Princípios Institucionais da Defensoria Pública. 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2018 (versão digital), p. 370 e 371.

[6] LIMA, Frederico Rodrigues Viana de. Defensoria Pública. Salvador: JusPodivm, 2015, pág. 56.

[7] ESTEVES, Diogo; SILVA, Franklyn Roger Alves, op. cit., p. 371.

[8] Expressão utilizada neste artigo para designar toda e qualquer atuação jurídica que não se dê em juízo.

[9] GRECO, Leonardo. Instituições de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 2015, pág. 436.

[10] “Nesse modelo, os advogados integram corpo de profissionais especializados na prestação de assistência jurídica gratuita aos necessitados, percebendo como contraprestação por seus serviços remuneração fixa”. ESTEVES, Diogo; SILVA, Franklyn Roger Alves, op. cit., p. 52.

[11] Art. 134. A Defensoria Pública é instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV.) (Redação originária). Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal. (Redação dada pela EC nº 80/14) 15 ESTEVES, Diogo; SILVA, Franklyn Roger Alves, op. cit., p. 62.

[12] Ibid., p. 1289.

[13] AZEVEDO, Júlio Camargo. Prática Cível para Defensoria Pública, Belo Horizonte: CEI, 2018, p. 28.

[14] Que decorre da Proposta de Emenda à Constituição 247/2013, conhecida como PEC Defensoria Para Todos.

[15] Comparativo entre a redação originária e a redação dada pela EC nº 80/2014 na nota de rodapé nº 12.

[16] PAIVA, Caio. EC 80/2014 dá Novo Perfil Constitucional à Defensoria Pública. Consultor jurídico. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-out-06/tribuna-defensoria-ec-802014-perfilconstitucional-defensoriapublica>. Acesso em: 6 ago. 2023.

[17] PACTO federativo. Agência Senado. 16 out. 2015. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/noticias/entenda-o-assunto/pacto-federativo>. Acesso em: 7 ago. 2023.  22 ESTEVES, Diogo; SILVA, Franklyn Roger Alves. Princípios Institucionais da Defensoria Pública. 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2018 (versão digital), p. 332.

[18] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno, ADPF nº 279/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 03/11/2021, DJe 14/02/2022. Inteiro teor do acórdão (proc. eletrônico, doc. 75, voto Min. Nunes Marques p. 37). Disponível em: https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.j sf?seqobjetoincidente=4425193>. Acesso em: 4 ago. 2023.

[19] STF, Primeira Turma. ARE 668285 AgR/RS, Rel. Min. Rosa Weber, julgamento: 27/05/2014; e RE 981825 AgR-segundo, Rel. Min. Rosa Weber, julgamento: 25/10/2019.

[20] BRASIL, op. cit., p. 37.

[21] ESTEVES, Diogo; SILVA, Franklyn Roger Alves. Princípios Institucionais da Defensoria Pública. 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2018 (versão digital), p. 333.

[22] ALVES, Cleber Francisco. Justiça para Todos! Assistência Jurídica Gratuita nos Estados Unidos, na França e no Brasil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 314.

[23] BRASIL. Câmara dos Deputados. Parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, de 16/07/2008. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=588084&filename=Tramitaca o-PEC%2012/2007>. Acesso em: 7 ago. 2023.

[24] ALVES, Cleber Francisco, op. cit., p. 315.

[25] MAIA, Maurílio Casas. O modelo constitucional de assistência jurídica (Defensoria Pública) e o sistema federativo: defensorias municipais? O caso da ADPF 279. In: Revista dos Tribunais, ano 107, vol. 987, janeiro 2018, p. 153.

[26] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno, ADPF nº 279/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 03/11/2021, DJe 14/02/2022. Inteiro teor do acórdão (proc. eletrônico, doc. 75, voto Min.Nunes Marques p. 35). Disponível em:https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.j sf?seqobjetoincidente=4425193>. Acesso em: 4 ago. 2023.

[27] JOTA. As consequências da decisão do STF sobre ‘defensorias públicas municipais’ – Sem Precedentes #81. YouTube, 5 nov. 2021. (7:29 a 8:58). Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=tW0tOQkU6F8>. Acesso em: 5 ago. 2023.

[28] REFLEXÕES críticas sobre o julgamento da assistência jurídica municipal. Informa Paraíba. Disponível em: <https://informaparaiba.com.br/2021/12/13/reflexoes-criticas-sobre-o-julgamento-da-assistenciajuridica-municipal/>. Acesso em: 5 ago. 2023.

[29] Em entrevista, Rivana Ricarte, presidente da Anadep, asseverou: “Em 2022, terminou o prazo de oito anos que a Emenda Constitucional 80/2014 deu para a que União, estados e Distrito Federal instalassem Defensorias em todas as unidades jurisdicionais do país. Para Rivana, essa seria mesmo uma meta difícil de cumprir. Uma expectativa razoável, segundo ela, seria de, ao menos, 70% das comarcas com representação. Dados atualizados ainda estão sendo compilados, mas estima-se que esse número só alcança 50%”. A RECONSTRUÇÃO social do país depende do fortalecimento da Defensoria Pública. Consultor Jurídico. 12 mar. 2023. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2023-mar-12/entrevista-rivanaricarte-presidente-anadep>. Acesso em: 8 ago. 2023.

[30] O STF decidiu que é possível a condenação da União ao pagamento de honorários advocatícios em favor da DPU, não havendo, no caso, confusão em virtude da autonomia conferida à Instituição pelas ECs 45/2004, 74/2013 e 80/2014. STF. Plenário. AR 1937 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 30/06/2017.

[31] JOTA. As consequências da decisão do STF sobre ‘defensorias públicas municipais’ – Sem Precedentes #81. YouTube, 5 nov. 2021. (10:19 a 11:03) Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=tW0tOQkU6F8>. Acesso em: 5 ago. 2023.

[32] Ibid., (11:05 a 11:42).

[33] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno, ADPF nº 279/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 03/11/2021, DJe 14/02/2022. Inteiro teor do acórdão (proc. eletrônico, doc. 75). Disponível em: <https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.j sf?seqobjetoincidente=4425193>. Acesso em: 4 ago. 2023.

[34] JOTA. As consequências da decisão do STF sobre ‘defensorias públicas municipais’ – Sem Precedentes #81. YouTube, 5 nov. 2021. (11:48 a 12:39) Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=tW0tOQkU6F8>. Acesso em: 5 ago. 2023.

[35] ESTEVES, Diogo; SILVA, Franklyn Roger Alves. Princípios Institucionais da Defensoria Pública. 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2018 (versão digital), p. 65.

[36] STF. Tribunal Pleno. ADI 6852. Rel. Min, Edson Fachin, julgado em 21/02/2022.

[37] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno, ADPF nº 279/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 03/11/2021, DJe 14/02/2022. Inteiro teor do acórdão (proc. eletrônico, doc. 75, p. 7). Disponível em: <https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.j sf?seqobjetoincidente=4425193>. Acesso em: 4 ago. 2023.

[38] Em entrevista, Rivana Ricarte, presidente da Anadep, asseverou: “Em 2022, terminou o prazo de oito anos que a Emenda Constitucional 80/2014 deu para a que União, estados e Distrito Federal instalassem Defensorias em todas as unidades jurisdicionais do país. Para Rivana, essa seria mesmo uma meta difícil de cumprir. Uma expectativa razoável, segundo ela, seria de, ao menos, 70% das comarcas com representação. Dados atualizados ainda estão sendo compilados, mas estima-se que esse número só alcança 50%”. A RECONSTRUÇÃO social do país depende do fortalecimento da Defensoria Pública. Consultor Jurídico. 12 mar. 2023. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2023-mar-12/entrevista-rivanaricarte-presidente-anadep>. Acesso em: 8 ago. 2023.

[39] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno, ADPF nº 279/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 03/11/2021, DJ e 14/02/2022. Inteiro teor do acórdão (proc. eletrônico, doc. 75, voto Min. Nunes Marques p. 38). Disponível em: <https://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.j sf?seqobjetoincidente=4425193>. Acesso em: 4 ago. 2023.

1Advogada, Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Ceará (condecorada com a distinção acadêmica Magna Cum Laude), Especialista em Direito Processual Civil e em Direitos Humanos. E-mail: brendabarrosfreitas@gmail.com.