PUBLIC GUARANTEES: THE IMPORTANCE OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE IN THE COMPOSITION OF THE ENVIRONMENTAL IMPACT STUDY AFTER THE PROMULGATION OF THE 1988 CONSTITUTION
REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.8316744
Toni Ronei Lopes1
RESUMO:Levando-se em conta a profusão legislativa ambiental editada após a promulgação da Constituição de 1988 no Brasil, bem como as sucessivas intercorrências que vem impactando o meio ambiente nesse período, o presenteartigotem como objetivo central investigar a importância do Princípio da Precaução como pressuposto fundamental a guiar o processo de elaboração do Estudo de Impacto Ambiental. Para isso, propõem-se observar a evolução legislativa ocorrida na seara ambiental tendo como paradigma a promulgação da Constituição brasileira, compreendendo a relevância deste princípio direcionador para conservação do meio ambiente, cujo conteúdo foi ratificado pelos países membros durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio-92. A realização da Convenção proporcionou uma impactante modificação no sistema normativo nacional ambiental, fortalecendo os desígnios preservacionistas, assim como propiciando a elaboração de Leis, Decretos e Resoluções específicas sobre o tema. Não obstante, as experiências das últimas décadas têm mostrado que apesar de todo o aparato de proteção colocado à disposição do Estado ainda enfrentamos certa resistência na aplicação destes princípios, relativizando-os em prol de interesses econômicos nacionais e internacionais. Desta feita, o artigo pretende contribuir com o debate a respeito do tema, destacando o papel fundamental do Princípio da Precaução como parte integrante indissociável do Estudo de Impacto Ambiental no Brasil.
Palavras-chave: Precaução. Impacto Ambiental. Alteração legislativa.
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho se desenvolve tendo como referencial as alterações legislativas que impactam o setor público e privado no que diz respeito a questão ambiental, sobretudo no que se refere as responsabilidades públicas de aprovação, fiscalização e controle de obras de qualquer natureza, pautado pelo desenvolvimento sustentável.
Nas últimas décadas tivemos no Brasil uma quantidade significativa de desastres ambientais de grande magnitude (vazamento de óleo na Baía de Guanabara, 2000; naufrágio da plataforma P-36 na bacia de Campos, 2001; rompimento da barragem de Mariana, 2015; entre outros), além de inúmeros casos de menor monta, igualmente nefastos para o meio ambiente, mas que, por razões diversas, acabam tendo uma menor divulgação e repercussão nos meios de comunicação no cenário nacional.
Assim, pretende-se nesse artigo desvendar a estreita ligação estabelecida entre o Princípio da Precaução e o Estudo do Impacto Ambiental (EIA), explorando particularmente a necessidade de observância máxima deste importante princípio quando da elaboração do Estudo de Impacto Ambiental, cujo escopo é atenuar no maior nível possível os impactos gerados pela ação humana no meio ambiente.
Neste cenário, cada vez mais se faz necessário lançar mãos dos instrumentos postos à disposição da sociedade que objetivam a prevenção destes eventos, daí decorre a importância da elaboração detalhada dos Estudos de Impacto Ambiental, ferramenta que visa mitigar os efeitos deletérios do homem em face da natureza.
À luz do mencionado, a opção pelo presente tema se justifica frente à atualidade da matéria, e ainda, em razão dos questionamentos dos mais diversos segmentos que compõem a sociedade brasileira (ambientalistas, sociedade, etc.), acerca da necessidade de máxima observância do princípio da precaução quando da elaboração do EIA.
Nessa perspectiva, cumpre verificar, levando-se em conta a quantidade significativa de estudos produzidos sobre o assunto nas últimas décadas nas mais diversas áreas do conhecimento humano, e também a evolução legislativa ocorrida na seara ambiental tendo como paradigma a promulgação da Constituição Federativa do Brasil de 1988, o grau de importância do chamado Princípio da Precaução, estabelecido durante Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio-92, no processo de elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (EIA).
2 FUNDAMENTALÇAO TEÓRICA
Segundo abordado inicialmente, a pesquisa procurará examinar, tendo como referência a profusão legislativa ambiental elaborada após a edição da Constituição de 1988 no Brasil, bem como as sucessivas intercorrências que vem impactando o meio ambiente nesse período, em que medida o princípio da precaução deve ser observado quando da elaboração Estudo de Impacto Ambiental (EIA).
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) encontra previsão na Lei nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Todavia, conforme assevera Bernardi (2012, p. 408), “o EIA é uma exigência constitucional antes de ser instrumento de política ambiental previsto no Estatuto da Cidade”. E ainda, complementa o autor ressaltando o Art. 225 da Carta Maior, cuja essência é assegurar a todos o direito de viver e habitar em um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo a linha mestra de todas as legislações sobre o tema.
Como parte integrante do Estudo de Impacto Ambiental, no intuito de desdobrar os atos de administrativos relacionados ao planejamento urbano, notadamente sob a ótica do detalhamento das ações, exige-se em paralelo a elaboração conjunta do chamado relatório de impacto ambiental (RIMA), o qual em por objetivo detalhar as inúmeras ações e obras que por sua característica e natureza possam afetar o meio ambiente de alguma forma (estradas, barragens, gasodutos, portos, ferrovias, aterros sanitários, etc.).
A Resolução nº. 01, do CONAMA, de 23 de janeiro de 1986, em seu Art. 1º define impacto ambiental como “qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultantes das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam”:
I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II – as atividades sociais e econômicas; III – a biota; IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V – a qualidade dos recursos ambientais.
A esse respeito, fruto da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio-92, foram estabelecidos vinte e sete princípios basilares a serem perseguidos pelas nações nos anos seguintes, todos voltados à preservação do meio ambiente sob a perspectiva do desenvolvimento sustentável. Nesse contexto, estabelece o princípio décimo quinto que “com a finalidade de proteger o meio ambiente, os Estados deverão aplicar amplamente o critério de precaução conforme suas capacidades” […].
Nessa conjuntura, tendo em vista que de modo geral as ações humanas podem resultar em alguma consequência para o meio ambiente, para controlar e minimizar possíveis danos a natureza, foram criadas nas últimas décadas no Brasil várias Leis, normativas e políticas ambientais, todas visando proteger o mundo em que vivemos do próprio homem, haja vista que os interesses econômicos, sem o devido acompanhamento dos órgãos públicos, podem resultar em danos irreparáveis a biodiversidade.
Destarte, visando assegurar o desenvolvimento sustentável, criou-se uma rede de proteção estatal coercitiva, sendo que, dentro da perspectiva preventiva de atuação, um dos mecanismos de controle de danos criado foi justamente o Estudo de Impacto Ambiental, relatório técnico que avalia as implicações decorrentes de determinada ação humana, e que leva em conta uma série de parâmetros técnicos, incluindo o princípio da precaução, cujo conteúdo deve ser observado quando da elaboração deste Estudo.
A preservação do meio ambiente é medida imperativa que alcança não só o Estado, por meio da elaboração de medidas preventivas e repressivas, mas também toda a sociedade, a qual foi alcançada para o centro do debate nas últimas décadas. Conservar, portanto, é um dever imposto a ser efetivado pelas gerações presentes e futuras, uma vez que essa obrigação está intimamente ligada ao princípio da precaução, a ser difundido em larga escala como política ambiental no Brasil, associado a outros mecanismos de controle.
Nessa direção, destaca-se que o princípio da precaução, como medida prévia de avaliação de riscos ao meio ambiente é adotado pelo Direito Internacional por meio de diversos Tratados e Convenções, bem como encontra resguardo no Direito interno de vários Estados ao redor do mundo, como Reino Unido, Alemanha, Bélgica, Holanda e Brasil.
O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança, celebrado em Montreal e ratificado pelo Estado brasileiro em 2006, através do Decreto 5.705, é um Tratado ambiental que integra a Convenção sobre a Diversidade Biológica. Em seu Artigo 1º restou estabelecido como objetivo primeiro que:
De acordo com a abordagem de precaução contida no Princípio 15 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o objetivo do presente Protocolo é contribuir para assegurar um nível adequado de proteção no campo da transferência, da manipulação e do uso seguros dos organismos vivos modificados resultantes da biotecnologia moderna que possam ter efeitos adversos na conservação e no uso sustentável da diversidade biológica, levando em conta os riscos para a saúde humana, e enfocando especificamente os movimentos transfronteiriços.
A promulgação do presente Decreto revela a preocupação à época do Governo Federal para com os assuntos ambientais, no intuito de fazer cumprir no âmbito nacional as regras e princípios aderidos voluntariamente no cenário internacional. O documento determina expressamente que o instrumento deverá ser executado e cumprido de forma integral, amparando-se nas ferramentas de avaliação de riscos e assessoramento especializado a guiar as autoridades competentes na tomada de decisões, utilizando-se para alcançar esse fim de meios transparentes e cientificamente sólidos.
Assim, verifica-se uma verdadeira simbiose entre os princípios estabelecidos na Eco-92, em particular o da precaução, com os demais dispositivos prescritos em Leis, Tratados e na própria Constituição da República do Brasil[2], materializados em mecanismos internos, como o Estudo de Impacto Ambiental, o qual visa legitimar as ações de proteção.
Ao tratar dos instrumentos de planejamento ambiental colocados à disposição do administrador público, Mendonça e Dias (2019, p. 181) afirmam que a legislação brasileira voltada para o meio ambiente ainda é recente em comparação com outros países, o que denota certa imaturidade do povo em relação a esses temas. Contudo, temos uma estrutura organizacional robusta para concretizar os mandamentos institucionais, no que:
O Estudo de Impacto Ambiental e o seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental são documentos técnicos multidisciplinares para avaliação ampla e completa dos danos ambientais das atividades humanas e indicação de medidas mitigadoras. O Art. 225, parágrafo 1º, inciso IV, da Constituição Federal do Brasil de 1988 assegura a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, incumbindo ao Poder Público: “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”. O EIA/Rima é exigido na fase de Licença Prévia de empreendimentos ou atividades que possam causar significativa degradação ambiental.
Observa-se, desse modo, que o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), segundo estabelecido na legislação ambiental brasileira, é um documento de natureza técnica de suma importância para avaliar potenciais riscos e impactos gerados por empreendimentos que possam eventualmente causar degradação do meio ambiente.
Ele deverá ser elaborado de forma preventiva, tornando-se obrigatório caso a obra ou a atividade a ser desenvolvida apresente significativo potencial de deterioração ou prejuízo ambiental. Ambos os documentos (EIA e Rima) foram normatizados pelas resoluções nº 001/86 e nº 237/97, do CONAMA, devendo conter o diagnóstico, a análise dos impactos, as medidas mitigadoras e programas de acompanhamento do projeto.
No mundo moderno, devido a evolução tecnológica e dos meios de produção, cada vez mais nos vemos cercados de novos empreendimentos – torres de última geração, trilhos e estradas que nos garantem tranquilidade nos deslocamentos, aviões altamente seguros, entre outros tantos benefícios gerados pelo avanço científico. Entretanto, essas comodidades devem estar em harmonia com a natureza, bem maior da humanidade.
Preocupados com essa conjugação de interesses, os constituintes inseriram um tópico específico no texto constitucional justamente para lhe conferir maior relevância, destacando no Art. 170 que a ordem econômica deve necessariamente observar alguns princípios, dentre eles o previsto no inciso VI, que estabelece como prioridade “a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”.
Nesse sentido, o Estudo de Impacto Ambiental, ancorado no princípio da precaução, apresenta-se como um importante instrumento de equalização entre o poder econômico – e seus inquestionáveis benefícios para vida em coletividade – e a tão necessária preservação do meio ambiente, haja vista que não existirá progresso[3] num planeta insalubre, cujas condições de convivência e moradia se tornem insustentáveis.
Sobre o tema, diante do conflito permanente de interesses entre os detentores do poder e a população em geral, Alencastro (2015, p. 97) ressalta a dificuldade de conciliar questões econômicas com princípios morais nas sociedades atuais, particularmente pela forma como o mundo capitalista vem se estruturando, sendo que, para ele, “ a sustentabilidade, para ser efetiva, deveria ser fundamentada em fortes referências éticas, tal como explicitado na já mencionada Carta da Terra ou no Manifesto pela vida, que representou o pensamento de Ministros do Meio Ambiente da América latina e do Caribe”.
Com efeito, a realidade contemporânea exige que dobremos os meios de proteção à natureza, haja vista que os interesses que cercam essas demandas possuem forte apelo econômico, exigindo do Estado e da sociedade um olhar atento em relação as pautas ambientais. Daí decorre a importância de se analisar pormenorizadamente qualquer ação ou empreendimento que possa resultar em prejuízo ao meio ambiente ou a saúde coletiva.
3 METODOLOGIA
A abordagem metodológica empregada na presente investigação considera a utilização da pesquisa qualitativa de cunho bibliográfico. A pesquisa bibliográfica é fundamentada nos conhecimentos de bibliografias, ou seja, “é aquela que se realiza a partir do registro disponível, decorrente de pesquisas anteriores, livros, artigos, teses etc. Utiliza-se de dados ou de categorias teóricas já trabalhados por outros pesquisadores e devidamente registrados” (SEVERINO, 2007, p.122).
Desse modo, a finalidade é colocar o pesquisador em contato com o que já se produziu e registrou acerca do tema.
Acerca deste ponto, Gil (2007) indica importantes diretrizes para o êxito da pesquisa bibliográfica, no que se refere à leitura, análise e interpretação de textos. Segundo ele, tal pesquisa assume aspectos exploratórios, os quais visam proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo explícito. Envolve levantamento de dados bibliográficos, documentais e análise que estimulem a compreensão dos fenômenos.
Nesse sentido, as diferentes contribuições teóricas disponíveis sobre o assunto serão observadas, eis que o entrelaçamento de visões e ideias de pessoas de diferentes campos do saber contribuirá para elucidar o objeto de pesquisa.
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
No Brasil, em uma das primeiras oportunidades que o Judiciário teve de enfrentar o assunto, houve a tentativa frustrada de barrar a comercialização de grãos transgênicos via judicial, ainda que tivesse sido invocado o princípio da precaução. Apesar dos protestos de setores da sociedade civil, ambientalistas e partidos políticos (Partido Verde), que promoveram ações diretas de inconstitucionalidade junto ao STF, não se obteve êxito[4].
A decisão denota a clara dificuldade de se fazer cumprir o ordenamento normativo de proteção ao meio ambiente. Percebe-se que a depender da magnitude dos interesses envolvidos, seja na relação pública ou privada, o poder financeiro acaba levando vantagem quando seus ideais mercadológicos são confrontados, pois muitas vezes o ‘mercado’ acaba colocando o Estado contra parede, já que este depende da circulação e exportação de produtos para fortalecer a economia e, por isso, tem de fazer vistas grossas, ou, até mesmo, como ocorreu com os transgênicos, sobrepor as Leis por meio de Medidas Provisórias liberando substancias potencialmente nocivas sem o devido estudo prévio.
À guisa disso, considerando que “o ambientalismo é um movimento com base na ciência”, como assevera Castells (2010, p. 155), é como base nos fundamentos técnicos-científicos que as decisões deverão ser balizadas, cabendo ao Estado e a sociedade fiscalizar, não podendo àquele ceder a pressões econômico-financeiras dos grandes conglomerados e de determinados grupos de interesse privado.
Assim sendo, o Estudo de Impacto Ambiental permite que todos os envolvidos mensurem o espectro de consequências antes que determinada atividade inicie, possibilitando o desenvolvimento sustentável e, ao mesmo tempo, impedindo, apoiado no princípio da precaução, que projetos com potencial risco ao meio ambiente sejam executados, barrando-os até que as necessárias adequações sejam feitas.
De todo modo, acima de quaisquer discussões acerca da necessidade ou não de se observar o princípio da precaução e o Estudo de Impacto Ambiental, está o próprio mandamento constitucional, cujo conteúdo de relevância universal para o nosso povo não permite que flexibilizações sejam feitas, sendo a sociedade prioridade nesse ponto[5].
Assim, Hack (2012, p. 25) diz que a Carta Magna prevê o status diferenciado em relação ao meio ambiente. “Nesse sentido, é inviável uma lei que tenha o conteúdo que prejudique o meio ambiente. Assim, o valor impõe que em qualquer lei deva ser observado o fato de que o meio ambiente deve ser preservado e práticas de desenvolvimento sustentável devem ser adotadas”.
Nota-se, portanto, que sob nenhuma perspectiva é possível admitir atividade econômica em descompasso com as leis ambientais, devendo ser observados em quaisquer circunstâncias a precaução e os Estudos de Impacto, sob pena de o Estado brasileiro incorrer crime por omissão à luz da Constituição e das normas internacionais.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A par da abordagem realizada ao longo deste trabalho, vê-se que o Estudo de Impacto se configura como um importante instrumento de preservação e conservação ambiental. Ele se tornou uma peça indispensável para a aprovação de um determinado licenciamento que represente potencial risco ao meio ambiente e, por essa razão, só poderá ser executado por empresas e profissionais especializados em áreas distintas.
Conforme observou-se, o EIA deverá se fazer presente na primeira fase do processo de licenciamento ambiental sempre que a atividade ou o empreendimento represente significativo risco de degradação do meio ambiente. Em conjunto, indispensável é a confecção paralela do Relatório de Impacto Ambiental (Rima), cujo conteúdo deverá refletir as conclusões do Estudo, e também informar à sociedade civil e os órgãos de fiscalização acerca dos eventuais impactos, assim como as medidas mitigadoras e os programas de monitoramento da atividade ou empreendimento a ser executado.
Nesse contexto, pode-se dizer que a edição da Constituição de 1988 colaborou significativamente para reforçar as legislações infraconstitucionais existentes no País, contribuindo decisivamente para a ampliação da teia de proteção legal do meio ambiente. No mesmo sentido, o princípio da precaução, ainda que se apresente muito mais como um conceito jurídico abstrato, mostrou-se essencial na composição do Estudo de Impacto Ambiental, uma vez que existindo dúvida razoável sobre os possíveis impactos negativos que determinada atividade possa causar a natureza, o peso da balança deverá pender em favor da preservação do meio ambiente, e não em prol de interesses econômicos.
Por fim, inobstante os avanços legislativos ocorridos nas últimas décadas, resultantes da promulgação da Constituição brasileira de 1988, e dos princípios consagrados na Rio-92, como o da precaução, a experiência prática – vide o caso da transgenia de grãos no Brasil – demonstra que temos um longo caminho a percorrer.
Assim, de nada adianta intensificarmos o sistema normativo, aderindo à Tratados e Convenções Internacionais, se o Estado brasileiro se curva a pressões econômico-financeiras e autoriza a execução de projetos sem a devida observância de tais princípios.
REFERÊNCIAS
ALENCASTRO, Mario Sergio Cunha. Ética e meio ambiente: construindo as bases para um futuro sustentável. Curitiba: Editora InterSaberes, 2015.
BERNARDI, Jorge. A organização Municipal e a política Urbana. Curitiba: Editora InterSaberes, 1 ed., 2012.
BRASIL. Constituição. Constituição de República Federativa do Brasil. Brasília, Distrito Federal: Senado, 1988.
CASTELLS, Manuel. O poder da identidade. A Era da Informação: Economia, Sociedade e Cultura. Volume II. 7 reimpressão. Tradução Klauss Brandini Gerhardt. São Paulo: Paz e Terra, 2010.
GIL, A. C. Como elaborar projetos de pesquisa. 4 ed. São Paulo: Atlas, 2007.
HACK, Érico. Direito constitucional: conceitos, fundamentos e princípios básicos. Curitiba: InterSaberes, 2012.
MENDONÇA, Francisco de Assis; DIAS, Mariana Andreotti. Meio ambiente e sustentabilidade. Curitiba: InterSaberes, 2019.
SEVERINO, Antônio Joaquim. Metodologia do trabalho científico. 23. ed. rev. e atual. São Paulo: Cortez, 2007.
[2] Aliás, o conjunto de preceitos constitucionais elencados nos incisos do § 1º do Art. 225, no Capítulo destinado ao Meio Ambiente, fundamentam a atuação preventiva e obrigacional do Poder Público, porém de forma genérica e abrangente, cabendo as normas infraconstitucionais e decretos regulamentá-las.
[3] Em oposição a essa ideia, Alencastro (2015, p.26) assevera que “o desenvolvimento acelerado da técnica e da ciência, nos dois últimos séculos, criou o mito do progresso”.
[4] Por envolver interesses econômicos de grande monta (agricultura, pecuária, etc.), em contraposição ao princípio da precaução utilizou-se o princípio da familiaridade para justificar a liberação de novos produtos, ou seja, por esse princípio enquanto não ocorrer algo mais grave que justifique a suspensão nada acontece.
[5] Art. 5º, LXXIII, “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico cultural”.
[1] Bacharel em Direito pela Universidade Luterana do Brasil, ULBRA, acadêmico de Administração Pública do Centro Universitário Internacional, UNINTER.