REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.7666581
Kelly Cardoso Dutra¹
Chimene Kuhn Nobre²
RESUMO
O Portal da Transparência foi criado como ferramenta de controle social, com objetivo de contribuir para a transparência nas execuções orçamentárias e financeiras do estado e, assim, promover o acesso à informação com dados acessíveis para todos. Neste artigo, observa-se como são divulgadas as informações das Licitações e Contratos no Portal da Transparência, verificando se são para aqueles menos instruídos. A metodologia que foi trabalhada abrange levantamento bibliográfico sobre o tema, navegação no sítio virtual do Portal da Transparência, verificação dos dados disponíveis no portal, análise da forma em que os dados são apresentados aos cidadãos e redação da análise feita.
Palavras-chaves: Portal da Transparência. Controle social. Transparência. Acesso à informação. Dados Acessíveis.
ABSTRACT
The Transparency Portal was created as a social control tool, with the aim of contributing to transparency in the state’s budgetary and financial executions, and thus, promoting access to information with accessible data for all. In this article, it is observed how the information of Tenders and Contracts is bidding in the Transparency Portal, verifying if they are for those less educated. The methodology used includes a bibliographical survey on the subject, navigation on the Transparency Portal’s website, verification of the data available on the portal, analysis of the way in which data are presented to citizens and writing of the analysis carried out.
Keywords: Transparency Portal. Social control. Transparency. Access to information. Accessible Data.
1 INTRODUÇÃO
Um dos impasses para alcançar uma maior transparência pública se deve ao fato de que parte da população sofre por uma educação fragilizada, com falta de consciência dos seus direitos e deveres enquanto cidadão, e com a carência desses recursos gera barreiras de conhecimento, tecnológicas e culturais, facilitando para que o cenário público possa ser conduzido por interesses próprios. De acordo com Rose-Ackerman (1999 apud FILGUEIRAS, 2011 p.14), a corrupção está no abuso de um poder delegado seja para interesse próprio, gerando infrações como suborno, nepotismo, tráfico de influência, conflito de interesses, fraude contábil, fraude eleitoral e muito mais.
Tais práticas podem ser interpretadas como resquícios do princípio do poder absoluto dos governos, onde o interesse público não era cogitado na tomada de decisão. A separação do que é privado ocorreu com a vigência do modelo burocrático no país por volta de 1930, contribuindo para a redução da corrupção na máquina pública. A transparência passou a ser cogitada com o modelo de governança, onde começa a se falar da exigência de prestação de contas.
A partir do princípio da Publicidade, estabelecida na Constituição Federal de 1988 como um dos princípios básicos da Administração Pública, tornou-se ainda mais evidente a necessidade de maior interação do cidadão à informação pública. Visando a proximidade do cidadão com o Estado, foi lançado em 2004 pela Controladoria- Geral da União (CGU), o Portal da Transparência do Governo Federal, um site de acesso livre, onde podia encontrar informações sobre como o dinheiro público é utilizado. Com a crescente demanda e as obrigações de transparência, foi lançado em 2018, o novo Portal da Transparência, onde a população tem acesso a informações públicas como Convênios, Benefícios ao cidadão, Recursos Transferidos, Emenda Parlamentar, Viagens a Serviços e outros diversos dados sobre a máquina pública, entre eles dados sobre Licitações e Contratos, que será o objeto de estudo deste trabalho.
Para Rodrigues (2011 apud MARTINS e VÉSPOLI ,2013), essa proximidade possibilita garantir acesso às informações financeiras do poder executivo. Um grande passo, visto que as contas públicas sempre se mantiveram em sigilo, sendo por muito tempo, foco de inúmeras possibilidades de desvios e corrupções, e a sociedade acabava inocente sobre a falta de governança de seus representantes.
A Lei de Acesso à Informação (LAI) Nº 12.527, veio como ferramenta garantidora do engajamento do cidadão à máquina pública. A LAI assegura a todos o direito de receber dos órgãos públicos informações de interesse particular ou coletivo, que devem ser prestadas nos prazos que a lei determinar, anulando o sigilo dos documentos públicos, até então regulamentado na lei nº 11.111/2005. Desde então, cidadãos e entidades brasileiras têm feito diversos pedidos de acesso à informação produzidos e acumulados pelos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal. Segundo a LAI, informação é definida em seu artigo 3º como: “dados processados ou não que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato” (BRASIL, 2011).
Fica evidente que o acesso à informação pública empodera o cidadão, amplia a capacidade de monitoramento, e como resultado cria um ambiente em que o governo se torna muito mais responsivo. O Controle social mais atento dificulta o abuso de poder e a implementação de políticas baseadas em motivações privadas. (CANELA; NASCIMENTO, 2009, p. 12)
A tecnologia é um importante meio de publicidade de dados públicos, uma forma de exercer o controle social através de sites de transparência pública. É de suma importância, que os cidadãos recebam dados facilitados. O presente estudo partiu do questionamento de como o portal da transparência pode contribuir para a divulgação de dados acessíveis ao cidadão e possibilitando o efetivo controle social nos processos de licitações e contratos?
O objetivo consiste em verificar se o Portal da Transparência possibilita um efetivo controle social com dados acessíveis na divulgação de informações sobre Licitações e Contratos. Medindo como o acesso a essas informações pode impactar a sociedade e, procurando estabelecer uma forma mais didática de compreensão da população em geral em relação às informações sobre Licitações e Contratos no Portal da Transparência. “o acesso à informação é um direito que antecede os demais” (CANELA; NASCIMENTO,2009, p.11)
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A disponibilização de informações em tempo real sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, foi uma inovação da lei complementar 131/2009, a Lei de Transparência. A partir de 2009, através da obrigatoriedade por meio de legislação, órgãos públicos passaram a divulgar os dados públicos em plataformas digitais na internet, dentro dessas plataformas estão os portais de transparência criados para divulgar informações da atividade pública. (RIQUINHO. 2014, p.11)
Desde o lançamento do Portal da Transparência, a CGU tem procurado aprimorar a qualidade da informação divulgada. Uma dessas tentativas foi o lançamento do Guia de Transparência ativa para os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal (GTA), foi elaborado com o objetivo de auxiliar no correto cumprimento das obrigações previstas na LAI, sugerindo a padronização dos sites oficiais, e assim facilitando a navegação para o cidadão. Segundo o GTA, as informações devem ser disponibilizadas com linguagem Cidadã, deve ser evitado nomenclaturas pouco conhecidas ou termos técnicos.
A divulgação das informações das licitações e contratos, se baseia no artigo 5º da Lei de licitações e Contratos Administrativos, Lei Nº 14.133, de abril de 2021. Onde ficou estabelecido que alguns dos princípios que serão observados são o princípio da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da Publicidade e eficiência, do interesse público, da Igualdade, do planejamento, da Transparência, da eficácia, entre outros. Conforme Sá (2014), a prestação de contas é um dever dos gestores do poder público, e o acesso irrestrito às mesmas é um direito do cidadão, dualidade que constituiu em um dos principais apoio do exercício da democracia.
Para Limberger (2007), a transparência é uma conjunção de princípios da publicidade aliado ao direito de informação. Mas ao analisar a sociedade brasileira, percebe-se que a participação cidadã ainda é algo que tem que ser mais empenhada, tendo em vista que nada adianta o governo publicar informações, porém a população não estar empenhada em monitorar, possibilitando que o governo tome decisões baseadas em interesses próprios. De acordo com Cruz (2022), é dever do cidadão deixar passivo em relação ao estado e exigir, níveis progressivos, melhores serviços, respeito à cidadania e mais transparência, honestidade, economicidade e efetividade no uso dos recursos públicos. Assim como também afirma Fernandes (2010 apud MARTINS e VÉSPOLI, 2013), a participação popular, o controle social e a transparência, são formas de o cidadão intervir nas tomadas de decisões da Administração Pública, possibilitando um trabalho mais transparente e eficaz.
De acordo com Rodrigues (2011 apud MARTINS e VÉSPOLI, 2013), a transparência pública é mais abrangente que o próprio conceito de publicidade, pois ao publicar um documento, ele não se torna necessariamente transparente, pois para ter uma efetiva transparência requer uma linguagem mais acessível, de fácil compreensão. De Souza (2019), também alega que a simples divulgação das informações não é suficiente para atender ao princípio da transparência, necessitando que estas informações apresentem qualidade.
Nazário, Da Silva e Rover (2012), afirma que as informações disponibilizadas no Portal de Transparência do Governo Federal são acessíveis para profissionais especialistas e empresas, porém há uma dificuldade inicial para o público leigo em assuntos da administração pública. Dessa forma, inviabilizando o cidadão de exercer um efetivo controle social.
3 METODOLOGIA
A presente pesquisa é um estudo de caso do Portal da Transparência, justificando pela dificuldade de interpretação dos dados encontrados nele sobre Licitações e Contratos.
O estudo de caso é uma análise aprofundada, olhando de diversos ângulos um mesmo elemento, com referências diversificadas e buscando uma melhor compreensão para o questionamento que originou a pesquisa.
A pesquisa utilizou uma abordagem qualitativa no sítio virtual do Portal da Transparência na aba de Licitações e Contratos, não observando a quantidade de informações e quantidades de acessos, mas focando sempre em sua qualidade. O objetivo é uma pesquisa explicativa, buscando identificar e compreender se os dados chegam de forma clara e compreensível para todos.
Foi realizado levantamento bibliográfico em artigos impressos e virtuais, que tratam os conceitos de Transparência, Acesso à Informação, Controle Social, Portal da Transparência, Dados acessíveis e Transparência. Foram utilizados os seguintes procedimentos: Levantamento bibliográfico, navegação no sítio virtual do Portal da Transparência, verificação dos dados disponíveis, análise da forma em que os dados são apresentados aos cidadãos, redação da análise e considerações finais.
4 ANÁLISE DOS DADOS
Para analisarmos os dados divulgados, foi estudada a estrutura de onde são publicados, verificando se possui uma fácil navegação. O Portal da Transparência obtém os dados provenientes de diversas fontes de informação, como os grandes sistemas estruturadores do Governo Federal, as bases de benefícios sociais, as faturas de cartão de pagamento do governo federal, as bases de imóveis funcionais, e diversos outros.
O Portal como ferramenta de controle, procura instruir a sociedade possibilitando ao usuário se fundamentar sobre o tema controle social, por meio de uma breve explicação sobre Controle social, O Portal como ferramenta, Acesso à informação e Governo Aberto, assuntos essenciais para uma sociedade controladora.
Os dados dos sistemas estão divididos em diversos ícones, facilitando no direcionamento do espectador. Ao clicar no ícone de licitações e contratos, nosso objeto de estudo, surgem as opções de abrir os dados de Licitações e de Contratos, podendo abrir ambos como forma de painel ou consulta. (Ver Figura 1 e 2)
Figura 1 : Ícones disponíveis no Portal da Transparência do Governo Federal
Figura 2 : Ícone de Licitações e Contratos do Portal da Transparência
No painel de licitações, logo encontram- se diversos gráficos demonstrando dados por modalidade de licitação, por Órgãos responsável, por instrumento legal de contratação. Mais abaixo pode-se encontrar gráficos mostrando os maiores fornecedores vencedores de licitações, gráfico mostrando o comparativo entre o valor das licitações por dispensa e inexigibilidade de licitação com relação ao valor total das contratações do ano. E também, gráficos demonstrando o tempo e tramitação das licitações até a efetivação da contratação, visão geral dos licitantes entre os anos de 2013 a 2022, e também evolução histórica. (Ver Figura 3 e 4)
Figura 3 : Gráfico demonstrando dados das licitações com contratação por Modalidade de licitação.
Figura 4 : Exemplo de gráfico demonstrando os maiores fornecedores vencedores de licitações no ano
O painel apresenta dados interessantes, disponibilizando diversas ferramentas para que o cidadão entenda de forma detalhada cada informação apresentada, dividido por grupos, dando a opção de ampliar e incorporar, podendo também gerar um gráfico do modelo que desejar. Na aba do painel de consulta mostra o detalhamento das licitações, já no início da busca é disponibilizado um filtro como mecanismo de apoio para uma pesquisa mais efetiva, possibilitando uma busca focada nas seguintes opções:
- Busca livre: Onde pode pesquisar um termo desejado;
- Data de Resultado da Compra: Onde estipula as datas de início e término, para gerar a tabela de dados a respeito do resultado das compras;
- Data de Abertura: Onde se estipula o período de abertura da licitação em que se deseja pesquisar;
- Número da licitação: Onde se procura a licitação pelo número e não que ocorreu.
- Processo: Onde se pesquisa pelo número do processo;
- Situação: Podendo filtrar as informações nas situações de A Divulgar, A Publicar, Adiamento, Alteração, Alteração de Habilitação, Alteração de Resultado de julgamento, Anulação, Cancelamento, Devolvido pela imprensa, Divulgado, entre outros;
- Modalidade: Possibilita pesquisar de acordo com as modalidades como Concorrência, Concorrência internacional, Concorrência internacional por Técnica e Preço, Concurso, Convite, Dispensa de Licitação, Inexigibilidade de Licitação, Pregão, Tomada de Preços, Tomada de Preços por Técnica e Preço;
- Instrumento legal de Contratação: Possibilita filtrar por Contrato ou Empenho.
- Órgão: Onde se pode pesquisar um Órgão.
Os dados das licitações são apresentados em forma de tabela onde se tem as informações da Data de resultado da compra, Data de abertura, Órgão superior licitante, Órgão/Entidade vinculada licitante, Unidade gestora. Ao entrar na licitação escolhida, na opção de detalhar, onde o cidadão pode obter mais informações como itens licitados, dados dos participantes das licitações.
O painel de dados dos Contratos, temo mesmo formato de apresentar os dados, já no começo da página é disponibilizando uma visão geral dos em forma de gráficos, divididos em Órgão Superior, Forma de Contratação e Grupo Objeto de Compra. Logo abaixo se mostra de forma geral os maiores fornecedores por grupos de objeto de compra no ano separados por Bens Patrimoniais, Materiais, Obras, Serviços e outros. Para maior compressibilidade, também há uma demonstração da distribuição dos contratos pela localidade do fornecedor pelo país.
Assim como na aba de licitações, os contratos também possuem a opções de pesquisa detalhada por filtros, com as seguintes opções:
- Busca livre: Opção onde se pode pesquisar um termo desejado;
- Período vigente: Onde possibilita a busca por um contrato de um determinado período;
- Período assinatura de Contrato: Onde se pode pesquisar um contrato por meio do período em que ocorreu a assinatura;
- Período publicação Diário Oficial (DOU): Onde se pode pesquisar um contrato por meio do período em que ocorreu a publicação no Diário Oficial;
- Órgão: Campo onde pode pesquisar os contratos de um determinado órgão.
- Forma de contratação: Onde possibilita o interessado filtrar os contratos por meio da forma de contratação como Concorrência internacional por Técnica e Preço, Concurso, Convite, Dispensa de Licitação, Inexigibilidade de Licitação, Pregão, Tomada de Preços, Tomada de Preços por Técnica e Preço;
- Grupo de Objeto de Contratação: Filtros por Bens patrimoniais, Despesas Exercícios Anteriores, Materiais, Obras, Outros, Serviços;
- Fornecedor: Onde se pode pesquisar o contrato por meio do nome do fornecedor;
- UF do Fornecedor: Opção de filtrar o contrato de acordo com a Unidade Federativa do fornecedor;
- Município do fornecedor: Onde se pesquisa os contratos de acordo com o município do fornecedor;
- Número Contrato: Campo para pesquisar o contrato pelo número e ano;
- Processo: Campo para pesquisar pelo número do processo;
- Situação: Onde possibilita filtrar de acordo com a situação como A Publicar, Devolvido Pela Imprensa, Encerrado, Fechado, Informado, Pendente, Pendente de Processamento, Publicado, Rescindido, Rescindido- A Publicar, Rescindido- Devolvido Pela Imprensa, Rescindido- Encerrado, Rescindido- Pendente, Rescindido- Pendente de Processamento, Rescindido- Publicado, Rescindido- Transferido pela imprensa, Retificação- A Publicar, Retificação-Devolvido Pela Imprensa, Retificação- Encerrado, Retificação- Pendente, Retificação- Pendente de Processamento, Retificação- Publicado, Retificação-Transferido para Imprensa, .Transferido para Imprensa;
- Valor Contrato: Onde se pode procurar pela quantidade do valor que deseja.
Ao entrar em um Contrato, apresenta diversas informações importantes e logo abaixo apresenta ícones onde pode descobrir as informações dos itens contratados, documentos relacionados, termos aditivos do contrato e outros. Logo ao lado, o cidadão tem a oportunidade de exercer de maneira efetiva o controle social, ao interagir na ferramenta Fique de olho, onde o cidadão pode avaliar se o objeto contratado foi entregue ou compatível com o valor investido. (Ver figura 5)
Figura 5 : Informações sobre um Contrato, e a ferramenta fique de olho
Ao analisar as Licitações e Contratos, fica evidente que o Portal da transparência cumpre com seu papel ao publicar as informações. No entanto, encontram-se muitas informações de forma técnica, e em alguns casos, são publicadas de maneira superficial, não preenchendo todas as informações, dificultando o entendimento de grande parte da população carente de um conhecimento mais aprofundado em assuntos administrativos, mesmo que estejam disponíveis para download, é necessário um conhecimento mais aprofundado para entendimento do que se trata. Segundo Cruz, Silva e Santos (2009 apud MARTINS e VÉSPOLI, 2013) todas as atividades públicas realizadas devem ser abrangidas pela transparência, ou seja, “de maneira que os cidadãos tenham acesso e compreensão daquilo que os gestores governamentais têm realizado a partir do poder de representação que lhe foi confiado”.
A divulgação de maneira efetiva e a interpretação de tais informações são essenciais para a instrumentalização da sociedade no exercício do controle social, e para isso deve-se cogitar novas estratégias de publicação. Uma forma de melhorar esses aspectos, é a formulação de um padrão de divulgação, inserindo pequenos textos explicando o item licitado e sua finalidade, com termos que facilitem a interpretação de todos os espectadores. Ao elaborar uma padronização, é necessário que os órgãos sigam na prática, procurando sempre uma linguagem simples e clara. Afinal, somente a publicação de tais informações não é garantia de uma real transparência, mas para tal, se deve publicar as informações de uma forma em que todos possam interpretar.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Durante este estudo, foi constatado que para se alcançar um efetivo controle social, a sociedade deve ter à sua disposição ferramentas que garantam a transparência. A tecnologia tem se tornado um meio essencial de publicidade de dados públicos, e o site do Portal da transparência é um dos meios de processar dados e repassar informações úteis para a sociedade observar a movimentação de seus representantes.
Os objetivos estipulados para este estudo foram validados, tendo em vista que na análise feita em nosso objeto de estudo validou a ideia levantada durante o estudo. Ao analisar as Licitações e Contratos disponibilizadas neste portal, objeto de estudo desta pesquisa, ficou evidente que ainda que as informações são objetivas e haja diversos auxílios ao usuário, como Glossário e a ferramenta aprenda mais, algumas informações estão implícitas para o grupo de pessoas menos instruídas. Portanto, entende-se com esse estudo, que há uma oportunidade de manutenção na forma que são disponibilizadas as informações, adaptando para que todos os usuários possam contribuir no controle social, minimizando atos corruptivos na máquina pública.
A máquina pública deve estar em constante melhoria, buscando sempre atender a necessidade da população em geral e para essa evolução acontecer de maneira efetiva, precisa de profissionais qualificados atuando na prestação de contas do Estado. Mediante aos expostos, para uma melhoria na forma que as informações são divulgadas, necessita que os servidores dos órgãos públicos estejam capacitados para filtrar e transformar em informações capazes de transmitirem aquilo que possam atingir todos, independente do seu grau de instrução.
Contudo, o controle social só será efetivo quando todos contribuírem para alcançarmos um estado transparente. E para isso a sociedade deve usufruir dessas ferramentas, fiscalizando e contribuindo para que o Estado cresça de forma equilibrada. O conhecimento dos gastos públicos deve ser de interesse de todos, pois um cidadão esclarecido é uma peça reivindicadora, minimizando as ações conduzidas por interesses privados.
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¹Discente do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública EaD do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte.
²Orientadora de TCC do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Rondônia Campus Porto Velho Zona Norte. Mestre em Patrimônio Cultural (PPGPC/UFSM).