REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/cl10202505121610
Ana Carla Nunes de Oliveira1
Raylaine Leal Silva do Carmo2
Orientadora: Profa. Rita de Cássia Pessoa Nocetti3
RESUMO
Este estudo aborda a omissão infraconstitucional na regulamentação do adicional de penosidade, destacando sua relevância para a proteção dos direitos trabalhistas e a efetivação do artigo 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal de 1988. Busca-se investigar os impactos da ausência de normas claras na proteção dos trabalhadores expostos a condições laborais adversas. O objetivo geral é examinar as implicações jurídicas e sociais dessa lacuna normativa. Os objetivos específicos incluem definir o conceito e a natureza jurídica do adicional de penosidade, compará-lo aos adicionais de insalubridade e periculosidade e avaliar os impactos da omissão legislativa na proteção dos trabalhadores. Quanto à metodologia, adotou-se a abordagem qualitativa, baseada em pesquisa bibliográfica com análise de artigos, livros e documentos legais. Os resultados indicam que a falta de regulamentação compromete a aplicação do direito constitucional, perpetuando a precarização das condições de trabalho e impedindo a justa compensação financeira dos trabalhadores. A conclusão sugere que a regulamentação do adicional de penosidade é uma medida urgente e necessária para garantir maior proteção e justiça aos trabalhadores submetidos a condições laborais desgastantes.
Palavras-chave: Penosidade; Omissão; Direitos; Insalubridade; Periculosidade.
ABSTRACT
This study addresses the infraconstitutional omission in the regulation of the hardship allowance, highlighting its relevance to the protection of labor rights and the enforcement of Article 7, item XXIII, of the 1988 Federal Constitution. It investigates the impact of the absence of clear regulations on the protection of workers exposed to adverse working conditions. The general objective is to examine the legal and social implications of this normative gap. The specific objectives include defining the concept and legal nature of the hardship allowance, comparing it to the hazard and unhealthy work allowances, and assessing the impact of legislative omission on worker protection. Regarding methodology, a qualitative approach was adopted, based on bibliographic research with the analysis of articles, books, and legal documents. The results indicate that the lack of regulation undermines the full application of constitutional rights, perpetuating precarious working conditions and preventing fair financial compensation for workers. The conclusion suggests that regulating the hardship allowance is an urgent and necessary measure to ensure greater protection and justice for workers subjected to exhausting working conditions.
Keywords: Hardship; Omission; Rights; Unhealthiness; Hazard.
1. INTRODUÇÃO
A Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) regulamenta os adicionais de insalubridade e periculosidade, garantindo compensação financeira a trabalhadores expostos a riscos à saúde e à segurança. No entanto, o adicional de penosidade, embora previsto na Constituição Federal (CF), ainda carece de regulamentação infraconstitucional. Essa lacuna legal desobriga os empregadores a conceder esse benefício, deixando muitos trabalhadores submetidos a condições desgastantes sem a devida compensação.
O artigo 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal de 1988, assegura aos trabalhadores urbanos e rurais um adicional de remuneração para atividades penosas, insalubres ou perigosas, conforme definido em lei. Entretanto, por ser uma norma de eficácia limitada, a ausência de regulamentação impede sua aplicação prática, agravando a precarização das condições de trabalho daqueles expostos a atividades penosas.
Diante desse cenário, surge a seguinte problemática: quais os impactos da ausência de regulamentação do adicional de penosidade na proteção dos trabalhadores? Considera-se a hipótese de que essa omissão compromete a efetivação do direito previsto na Constituição, dificultando sua aplicação e perpetuando a vulnerabilidade desses profissionais.
Este artigo busca analisar os impactos dessa lacuna normativa, examinando suas consequências sobre a segurança e o bem-estar dos trabalhadores, bem como suas implicações jurídicas e sociais. A inexistência de uma previsão legal clara compromete a proteção trabalhista e reforça a necessidade urgente de regulamentação desse direito.
O artigo está estruturado em três capítulos. O primeiro aborda o conceito e a natureza jurídica do adicional de penosidade, com base na legislação e na jurisprudência. O segundo discute os adicionais de insalubridade e periculosidade, regulamentados pela CLT, comparando-os ao adicional de penosidade. Por fim, o terceiro capítulo investiga as consequências da falta de regulamentação desse direito, avaliando seus impactos jurídicos e sociais.
A pesquisa adota uma abordagem qualitativa e bibliográfica, fundamentada na análise de livros, artigos científicos, teses, dissertações e legislação pertinente. Esse método permite um estudo crítico e aprofundado do tema, contribuindo para a compreensão das implicações da omissão legislativa.
Ao longo deste artigo, pretende-se demonstrar a urgência da regulamentação do adicional de penosidade, garantindo maior proteção e compensação justa aos trabalhadores expostos a condições laborais desgastantes, reforçando o compromisso da legislação trabalhista com a dignidade e o bem-estar dos trabalhadores.
2. CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA DO ADICIONAL DE PENOSIDADE
O adicional de penosidade é um tema pouco abordado na doutrina jurídica, sendo mencionado de forma superficial pelos estudiosos do direito do trabalho e do direito constitucional. Enquanto a legislação trabalhista prevê compensações para atividades insalubres e perigosas, a penosidade, apesar de estar expressamente prevista na Constituição Federal de 1988, ainda carece de regulamentação específica.
Essa ausência normativa impede sua aplicação prática, deixando os trabalhadores expostos a condições desgastantes sem a devida compensação financeira, tornando essencial a análise do conceito do adicional de penosidade, sua fundamentação legal e as implicações jurídicas da falta de regulamentação.
2.1 DEFINIÇÃO E FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 7º, inciso XXIII, estabelece que é direito dos trabalhadores urbanos e rurais o recebimento de um adicional de remuneração para atividades penosas, insalubres ou perigosas, conforme previsão legal específica: “art. 7° São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: (…) XXIII – adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei” (Brasil, 1988, grifo nosso).
No entanto, enquanto os adicionais de insalubridade e periculosidade já possuem regulamentação consolidada na CLT, o adicional de penosidade permanece sem normatização infraconstitucional. Essa lacuna legislativa inviabiliza sua aplicação prática e gera insegurança jurídica, dificultando a garantia desse direito aos trabalhadores submetidos a condições laborais excessivamente desgastantes.
A definição do que caracteriza uma atividade penosa ainda é objeto de discussão na doutrina, pois envolve múltiplos fatores relacionados às condições de trabalho. Belmonte (2009, p. 422) ressalta que a ausência de regulamentação torna a norma de eficácia limitada, gerando divergências sobre quais atividades poderiam ser enquadradas nesse critério. No entanto, há consenso de que trabalhos que exigem esforço físico extenuante, posturas incômodas, alternância constante de horários, confinamento, isolamento ou atividades como captura e sacrifício de animais possuem natureza penosa, podendo ser objeto de regulamentação por meio de acordos e convenções coletivas.
Sérgio Pinto Martins (2012, p. 682) define as atividades penosas como aquelas que impõem ao trabalhador um desgaste superior ao normal, afetando sua integridade física e bem-estar. A ausência de um parâmetro legal objetivo para essa caracterização transfere a responsabilidade de sua interpretação para a jurisprudência e as negociações coletivas, evidenciando a necessidade de regulamentação específica para garantir a efetivação desse direito.
2.2 O ADICIONAL DE PENOSIDADE NA JURISPRUDÊNCIA
A ausência de regulamentação infraconstitucional para o adicional de penosidade tem levado à sua interpretação por meio da jurisprudência trabalhista. O Poder Judiciário tem desempenhado um papel fundamental na análise das condições laborais que poderiam justificar a concessão desse adicional, especialmente em casos nos quais se verifica desgaste físico e psicológico significativo.
Embora a CLT regulamente os adicionais de insalubridade e periculosidade, a lacuna normativa em relação à penosidade faz com que os tribunais adotem critérios subjetivos para sua concessão.
O Tribunal Superior do Trabalho (TST) já se manifestou sobre o tema em diversas oportunidades, reconhecendo a necessidade de compensação financeira para atividades que exigem esforços físicos extremos ou condições particularmente desgastantes.
A lacuna legislativa, ao impedir a consolidação de um conceito jurídico preciso sobre o adicional de penosidade, resulta na ausência de reconhecimento desse direito pelo sistema jurídico brasileiro, enfraquecendo a proteção do trabalhador, que já se encontra em situação de desamparo legal.
Um exemplo de jurisprudência que indeferiu o recurso devido à ausência de regulamentação evidencia a dificuldade de se obter um julgamento favorável diante da inexistência de normatização específica sobre o adicional de penosidade. A lacuna legislativa contribui para a incerteza jurídica, resultando em decisões desfavoráveis aos trabalhadores que buscam o reconhecimento desse direito.
ADICIONAL DE PENOSIDADE. A Recorrente insiste fazer jus ao adicional de penosidade, eis que teria laborado em atividades penosas, com extremo desgaste ao organismo, seja de ordem física ou psicológica. O julgado indeferiu o pleito por falta de amparo legal ou convencional. Comunga-se do entendimento do Magistrado a quo . O adicional de penosidade encontra previsão no artigo 7º, XXIII da Constituição Federal, sendo que até a presente data não foi regulamentado no âmbito infraconstitucional. Portanto, o artigo constitucional é norma de eficácia limitada, a qual depende da atuação do legislador infraconstitucional para produzir efeitos. Como não existe norma infraconstitucional disciplinando o adicional de penosidade, previsto em norma de eficácia limitada (ou normas com eficácia relativa complementável ou dependente de complementação legislativa), não pode ser deferido o adicional sob comento. Apesar de previsão constitucional, inexistindo regramento pela legislação trabalhista infraconstitucional do adicional de penosidade, não se tem definido os critérios para sua caracterização (hipóteses de incidência), bem como alíquota/percentual, base de cálculo, etc . Em função do princípio da legalidade (art. 5º, II, CF), o empregador não pode ser compelido ao seu pagamento. Por tais motivos, rejeita-se o apelo. (TRT-2 – RO: 17389020125020 SP 00017389020125020076 A28, Relator.: FRANCISCO FERREIRA JORGE NETO, Data de Julgamento: 13/06/2013, 14ª TURMA, Data de Publicação: 21/06/2013)
Autores como Delgado (2021) apontam que a jurisprudência tem buscado suprir essa omissão legislativa, mas que a inexistência de um critério normativo uniforme gera insegurança jurídica tanto para empregadores quanto para trabalhadores. O tratamento dado pelos tribunais, muitas vezes baseado em analogias com os adicionais de insalubridade e periculosidade, reflete a necessidade urgente de regulamentação para garantir previsibilidade e equidade na aplicação desse direito.
3. OS ADICIONAIS DE INSALUBRIDADE E PERICULOSIDADE
Os adicionais de insalubridade e periculosidade são direitos trabalhistas fundamentais no Brasil, destinados a compensar trabalhadores expostos a condições laborais que podem comprometer sua saúde ou segurança. Esses adicionais estão previstos na CLT e são regulamentados por Normas Regulamentadoras (NRs) específicas do Ministério do Trabalho e Previdência.
3.1 CONCEITO, REGULAMENTAÇÃO E DIFERENÇAS ENTRE PENOSIDADE, INSALUBRIDADE E PERICULOSIDADE
Os adicionais de insalubridade, periculosidade e penosidade possuem naturezas distintas, mas todos visam compensar o trabalhador por condições adversas no ambiente de trabalho. A principal diferença entre eles está nos critérios que justificam o pagamento do adicional e na regulamentação aplicável a cada um.
O adicional de insalubridade é concedido aos trabalhadores que exercem atividades que exponham sua saúde a agentes nocivos, sejam eles físicos, químicos ou biológicos. O artigo 192 da CLT estabelece que: “O exercício de trabalho em condições insalubres, acima dos limites de tolerância estabelecidos pelo Ministério do Trabalho, assegura a percepção de adicional de 40%, 20% e 10% do salário-mínimo da região, segundo se classifiquem nos graus máximo, médio e mínimo” (Brasil, 1943).
A caracterização e classificação da insalubridade são definidas pela Norma Regulamentadora nº 15 (NR-15), que estabelece critérios técnicos para avaliação do risco à saúde dos trabalhadores expostos a agentes nocivos (Brasil, 1978). A concessão do adicional requer a realização de perícia técnica que comprove a exposição contínua a esses agentes, sendo o pagamento condicionado à existência de um laudo pericial emitido por profissional habilitado (Delgado, 2021).
Segundo Martins (2022), a insalubridade difere da periculosidade pois se baseia no impacto da exposição prolongada a agentes nocivos, enquanto a periculosidade decorre do risco iminente de acidente ou morte. Dessa forma, a insalubridade possui um caráter preventivo, buscando compensar trabalhadores por eventuais danos cumulativos à saúde ao longo do tempo.
Já o adicional de periculosidade é concedido aos trabalhadores que exercem atividades em condições de risco acentuado, como manuseio de explosivos, inflamáveis ou exposição a energia elétrica de alta tensão. O artigo 193 da CLT dispõe que:
São consideradas atividades ou operações perigosas, na forma da regulamentação aprovada pelo Ministério do Trabalho e Emprego, aquelas que, por sua natureza ou métodos de trabalho, impliquem risco acentuado em virtude de exposição permanente do trabalhador a:
I- Inflamáveis, explosivos ou energia elétrica;
II- Roubos ou outras espécies de violência física nas atividades profissionais de segurança pessoal ou patrimonial (Brasil, 1943).
A periculosidade é regulamentada pela Norma Regulamentadora nº 16 (NR-16), que define os critérios e atividades que caracterizam o risco acentuado no ambiente de trabalho (Brasil, 1978). O percentual do adicional é fixado em 30% sobre o salário-base do trabalhador. Diferente da insalubridade, o adicional de periculosidade não é graduado em níveis e, para sua concessão, basta a simples exposição ao risco (Mallet, 2020).
Nas palavras de Nascimento (2021), a periculosidade visa indenizar o risco constante e imediato a que o trabalhador está submetido, enquanto a insalubridade trata dos danos progressivos à saúde. Dessa forma, enquanto a insalubridade pode ser mitigada com medidas de proteção individual ou coletiva, a periculosidade muitas vezes se mantém mesmo com a adoção de medidas preventivas.
Enquanto o adicional de penosidade, apesar de previsto no artigo 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal de 1988, ainda carece de regulamentação infraconstitucional, o que impede sua aplicação prática.
Enquanto insalubridade e periculosidade são objetivamente analisadas por critérios técnicos estabelecidos por normas regulamentadoras, a penosidade depende de uma definição clara e de critérios objetivos para determinar quais atividades podem ser enquadradas nessa categoria.
Autores como Belmonte (2009, p. 422) e Martins (2012, p. 682) destacam que a ausência de regulamentação torna a interpretação do conceito de penosidade subjetiva, dependendo de decisões jurisprudenciais e negociações coletivas para sua aplicabilidade.
3.2 IMPACTOS DA REGULAMENTAÇÃO NA PROTEÇÃO DOS TRABALHADORES
A regulamentação dos adicionais de insalubridade, periculosidade e penosidade desempenha um papel fundamental na proteção dos trabalhadores, garantindo compensações para aqueles submetidos a condições laborais adversas. No entanto, sua efetividade depende não apenas da aplicação correta das normas, mas também de uma fiscalização eficiente para evitar abusos e assegurar um ambiente de trabalho mais seguro.
Os adicionais de insalubridade e periculosidade são regulamentados pela CLT e por Normas Regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Previdência, o que possibilita critérios mais objetivos para sua concessão. Segundo Barros (2020), essa regulamentação é essencial para assegurar que trabalhadores expostos a agentes nocivos ou situações de risco iminente sejam devidamente compensados, ao mesmo tempo em que impõe às empresas a obrigação de adotar medidas preventivas.
Apesar disso, um dos principais desafios é a fiscalização insuficiente, que permite que algumas empresas descumpram as normas ou contestem a caracterização da insalubridade e da periculosidade. Conforme Oliveira (2021), a ausência de um controle mais rigoroso faz com que muitos trabalhadores precisem recorrer ao Judiciário para obter o reconhecimento de seu direito ao adicional, tornando o processo longo e desgastante.
Enquanto a insalubridade e a periculosidade contam com regulamentação consolidada, a penosidade ainda carece de normatização específica, o que gera insegurança jurídica e impede sua aplicação prática. A Constituição Federal de 1988 prevê esse direito no artigo 7º, inciso XXIII, estabelecendo que os trabalhadores devem receber adicionais para compensar atividades insalubres, perigosas ou penosas. No entanto, sem uma norma infraconstitucional que defina critérios objetivos, a penosidade permanece um conceito abstrato, dificultando sua efetivação (Santos, 2020).
A falta de regulamentação impacta diretamente a vida de trabalhadores submetidos a condições extenuantes, que não envolvem necessariamente agentes nocivos ou riscos iminentes de morte, mas exigem esforço físico excessivo, exposição a condições adversas ou elevada demanda psicológica. Almeida (2021) aponta que profissões como garis, coletores de lixo, motoristas de transporte público e teleoperadores frequentemente enfrentam jornadas exaustivas e pressão constante, sem que isso lhes garanta qualquer compensação financeira.
Outro problema significativo é a dificuldade de reconhecimento da penosidade no âmbito jurídico. Sem um parâmetro legal claro, os tribunais precisam recorrer a interpretações subjetivas para definir o que pode ser considerado penoso, o que gera decisões divergentes e incerteza tanto para trabalhadores quanto para empregadores. Segundo Lima (2019), essa lacuna legal permite que empresas argumentem que a penosidade não está prevista na legislação trabalhista vigente, dificultando a concessão de direitos.
Além disso, a ausência de regulamentação impede a adoção de medidas preventivas eficazes. Como não há exigência legal para que as empresas reduzam a penosidade do trabalho, muitas acabam explorando ao máximo a capacidade dos trabalhadores, sem implementar políticas de bem-estar ou ergonomia. Mendonça (2022) destaca que a falta de critérios objetivos faz com que a penosidade seja frequentemente ignorada nos debates sobre saúde e segurança no trabalho, resultando no aumento de doenças ocupacionais e afastamentos.
Dessa forma, a regulamentação do adicional de penosidade se mostra essencial para garantir maior proteção aos trabalhadores submetidos a condições laborais excessivamente desgastantes. Sua implementação não apenas assegura uma compensação financeira adequada, mas também incentiva mudanças estruturais nas empresas, promovendo melhores condições de trabalho e reduzindo os impactos físicos e psicológicos sobre os empregados. Até que essa regulamentação seja estabelecida, a penosidade seguirá sendo um problema invisível no ordenamento jurídico, prejudicando milhares de trabalhadores que não encontram respaldo legal para sua realidade laboral.
4. A OMISSÃO LEGISLATIVA E SUAS CONSEQUÊNCIAS
A ausência de regulamentação do adicional de penosidade gera um cenário de insegurança jurídica e prejuízos significativos para os trabalhadores submetidos a condições laborais extenuantes. Embora a Constituição Federal de 1988 reconheça esse direito, sua não regulamentação prática impede sua aplicação efetiva, deixando milhares de profissionais sem a devida proteção. Além disso, recentes discussões no Judiciário, especialmente no STF, reforçam a necessidade urgente de uma normatização clara para assegurar direitos e evitar disputas prolongadas nos tribunais.
4.1 O VAZIO NORMATIVO E SEUS REFLEXOS NA PROTEÇÃO TRABALHISTA
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 7º, inciso XXIII, prevê expressamente o direito dos trabalhadores ao recebimento de adicionais de remuneração para atividades insalubres, perigosas ou penosas. No entanto, enquanto os adicionais de insalubridade e periculosidade já se encontram regulamentados pela CLT, o adicional de penosidade permanece, até o momento, sem regulamentação infraconstitucional específica.
A ausência de normatização tem impedido a aplicação prática desse direito, criando um vácuo jurídico que compromete sua efetividade. Conforme ressalta Cassar (2019, p. 944), “a penosidade, embora constitucionalmente prevista, carece de regulamentação legal específica, o que impede sua efetiva aplicação no cotidiano das relações de trabalho”. Essa lacuna legislativa, portanto, enfraquece a proteção social dos trabalhadores, dificultando a concretização de direitos fundamentais.
Para que o adicional de penosidade seja efetivamente garantido, é imprescindível a edição de norma infraconstitucional que defina de forma clara e objetiva os critérios para sua concessão. Delgado (2020, p. 1161) observa que “a ausência de normatização infraconstitucional do adicional de penosidade cria uma situação de inefetividade do preceito constitucional e afronta os princípios da dignidade da pessoa humana e da valorização do trabalho”.
A regulamentação poderia prever, por exemplo, atividades que envolvam desgaste físico ou emocional, como exposição prolongada a calor excessivo, esforço repetitivo e pressão psicológica constante. A utilização de estudos ergonômicos e psicossociais também se mostra essencial para que os parâmetros estabelecidos sejam baseados em critérios técnicos e científicos.
Em um cenário onde a lei ainda não disciplina o adicional de penosidade, o Judiciário tem sido chamado a tomar a frente, decidindo se ele deve ou não ser concedido. Essa situação, porém, tem levado a decisões que nem sempre concordam entre si, criando uma sensação de insegurança no mundo jurídico.
Apesar de não haver uma lei clara sobre o adicional de penosidade, isso não significa que a justiça não possa analisar cada caso. Se as condições de trabalho forem realmente muito difíceis e desgastantes, comprovadamente além do normal, a questão pode ser levada à análise judicial.
Martins (2022, p. 756) destaca que essa judicialização excessiva decorre da falta de critérios legais objetivos, levando a interpretações subjetivas por parte dos magistrados e comprometendo a previsibilidade das decisões. Isso não apenas prejudica os trabalhadores, que enfrentam dificuldades para comprovar um direito não regulamentado, como também impacta negativamente as empresas, que podem ser surpreendidas com decisões desfavoráveis e passivos trabalhistas.
Além disso, a indefinição conceitual entre penosidade, insalubridade e periculosidade contribuem para a insegurança jurídica. Barros (2020, p. 1283) diferencia os institutos ao afirmar que “a penosidade se distingue da insalubridade e da periculosidade por envolver fatores subjetivos de sofrimento e desgaste, o que dificulta ainda mais sua regulamentação e aplicação prática”.
Portanto, diante da realidade trabalhista cada vez mais complexa e exigente, a ausência de regulamentação do adicional de penosidade não pode ser tratada apenas como uma falha técnica do ordenamento jurídico, mas sim como um reflexo da invisibilização do sofrimento humano no ambiente de trabalho. É preciso compreender que por trás de cada função penosa há uma história, uma vida que é afetada pelo físico ou mental. Humanizar esse debate é reconhecer que o trabalho não é apenas produção, mas também condições de existência, e que garantir direitos é valorizar a dignidade daqueles que sustentam a sociedade com sua força cotidiana.
4.2 O PAPEL DO LEGISLATIVO E A PRESSÃO POR REGULAMENTAÇÃO
A Constituição Federal de 1988 atribui ao Congresso Nacional o dever de regulamentar os direitos fundamentais dos trabalhadores, conforme disposto no artigo 7º. Entre esses direitos, destaca-se o adicional de penosidade, previsto no inciso XXIII, o qual, embora esteja positivado no texto constitucional, até hoje carece de regulamentação infraconstitucional. Esse descumprimento legislativo compromete a efetividade do direito ao trabalho digno e expõe os trabalhadores à insegurança jurídica.
Segundo Delgado (2020, p. 1137), “a ausência de regulamentação legal por parte do legislador infraconstitucional impede a eficácia plena dos direitos fundamentais sociais, como o adicional de penosidade, frustrando a expectativa legítima de proteção jurídica ampliada aos trabalhadores”. Diante disso, o papel do Poder Legislativo torna-se central na construção de um arcabouço normativo que garanta a aplicação concreta desse direito.
Diversos projetos de lei foram apresentados ao longo dos anos no Congresso Nacional com o objetivo de regulamentar o adicional de penosidade, porém, sem avanços significativos. Um exemplo é o Projeto de Lei nº 3.941/2008, que propõe critérios objetivos para caracterização da atividade penosa. Apesar de sua relevância, a proposta permanece parada nas comissões da Câmara dos Deputados, sem previsão de votação (Brasil, 2008).
A morosidade legislativa tem provocado a mobilização de sindicatos e entidades trabalhistas, que atuam como importantes instrumentos de pressão social. Essas organizações têm promovido debates públicos, audiências e a elaboração de estudos técnicos para sensibilizar os parlamentares e a sociedade sobre a importância da regulamentação do adicional. Conforme aponta Cassar (2019, p. 950), “os sindicatos desempenham papel estratégico na luta por direitos ainda não regulamentados, como forma de combater omissões legislativas que violam o princípio da progressividade dos direitos sociais”.
Além da atuação no cenário nacional, a experiência internacional tem servido de parâmetro para o debate. Em países como Portugal e França, o adicional por atividades penosas é regulamentado e aplicado com base em critérios técnicos definidos por órgãos especializados. Em Portugal, por exemplo, a legislação considera penosas as atividades que envolvem esforços físicos contínuos, condições ergonômicas desfavoráveis e exposição prolongada a fatores de risco, como ruído e vibração (Portugal, 2009). A regulamentação, nesses contextos, gerou impactos positivos, como a redução do adoecimento ocupacional, o reconhecimento do desgaste físico e mental dos trabalhadores e a maior segurança jurídica nas relações de trabalho.
A comparação com esses países demonstra que a normatização do adicional de penosidade é viável e benéfica, além de coerente com os princípios de proteção ao trabalho previstos na Constituição. Ao não regulamentar a matéria, o Brasil incorre em violação a compromissos constitucionais e internacionais relativos à promoção de condições dignas de trabalho.
4.3 O POSICIONAMENTO DO STF E A RECENTE CONTROVÉRSIA
A ausência de regulamentação infraconstitucional do adicional de penosidade tem levado o Poder Judiciário, especialmente o Supremo Tribunal Federal, a se posicionar diante de questionamentos sobre a aplicabilidade imediata do direito previsto no art. 7º, XXIII, da Constituição Federal de 1988. A controvérsia gira em torno da eficácia limitada desse dispositivo constitucional e da possibilidade de sua exigibilidade sem a edição de norma infraconstitucional.
De acordo com o entendimento majoritário do STF, os direitos sociais previstos no artigo 7º da Constituição, embora fundamentais, necessitam de regulamentação legislativa para produzirem efeitos concretos, sendo, portanto, de eficácia limitada. Em decisões reiteradas, o Tribunal tem afirmado que, na ausência de norma regulamentadora, não é possível a concessão judicial automática do adicional de penosidade, a exemplo do que ocorre com os adicionais de insalubridade e periculosidade, já regulamentados pela CLT.
Um exemplo emblemático é o julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 565.714/SP, no qual o STF reafirmou que “normas constitucionais de eficácia limitada exigem intervenção legislativa para a sua plena aplicação” (Brasil, 2020). Tal entendimento é corroborado por Moraes (2021, p. 287), que ensina que “a eficácia limitada exige complementação legislativa para que se produza plenamente no mundo jurídico”.
Contudo, essa posição tem sido revista em ações que tratam da omissão do legislador. A mais relevante é a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) 74, proposta pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria (CNTI), que sustenta a inconstitucionalidade da ausência de regulamentação do adicional de penosidade, diante da expressa previsão constitucional.
Em julgamento concluído em 27 de março de 2024, o STF reconheceu, por maioria, a omissão inconstitucional do Congresso Nacional quanto à regulamentação do art. 7º, XXIII, da Constituição Federal. Na ocasião, a Corte determinou que o Congresso Nacional tem o prazo de 18 meses para editar norma que regulamente o adicional de penosidade, contados a partir da publicação da ata de julgamento. A relatora, ministra Rosa Weber, afirmou expressamente em seu voto:
A mora legislativa, neste caso, consubstancia violação à Constituição, por comprometer o núcleo essencial do direito fundamental à remuneração adicional para atividades penosas, conforme previsto no art. 7º, XXIII. […] Fixo, portanto, o prazo de 18 (dezoito) meses para que o Congresso Nacional edite a norma regulamentadora, sob pena de responsabilização por omissão inconstitucional (Brasil, 2024).
Apesar da decisão, a controvérsia permanece. Alguns ministros e doutrinadores defendem que, mesmo diante da omissão, é possível reconhecer o direito ao adicional de penosidade quando demonstrada, por meio de provas técnicas, a existência de condições penosas de trabalho. Essa posição se ancora nos princípios da dignidade da pessoa humana e na vedação ao retrocesso social, previstos nos artigos 1º, III, e 5º, §2º, da Constituição Federal.
Nesse sentido, o ministro Marco Aurélio Mello já afirmou em voto vencido que “a omissão legislativa não pode servir como obstáculo à efetivação de direitos fundamentais previstos expressamente na Constituição” (Brasil, 2019). Essa corrente reforça a ideia de que o Poder Judiciário pode – e deve – agir para suprir a omissão em casos concretos, desde que haja comprovação da penosidade do trabalho.
A controvérsia revela uma tensão entre os princípios da separação dos poderes e da proteção aos direitos fundamentais. Enquanto o STF, em sua maioria, reconhece a necessidade da atuação legislativa para regulamentar o adicional de penosidade, parte da doutrina e de decisões judiciais de instâncias inferiores já vêm reconhecendo o direito com base em laudos periciais e provas documentais.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise realizada ao longo deste artigo evidenciou que a ausência de regulamentação do adicional de penosidade compromete significativamente a proteção aos trabalhadores expostos a condições laborais especialmente desgastantes. Apesar de estar expressamente previsto no art. 7º, inciso XXIII, da Constituição Federal de 1988, o direito ao adicional de penosidade permanece inaplicável na prática, por se tratar de uma norma de eficácia limitada que exige complementação legislativa.
Enquanto os adicionais de insalubridade e periculosidade são regulamentados pela CLT e já se encontram incorporados ao cotidiano das relações de trabalho, o adicional de penosidade permanece em um limbo normativo, gerando insegurança jurídica e desproteção a uma parcela considerável de trabalhadores. A omissão do legislador nesse aspecto escancara uma lacuna que contribui para a precarização das condições de trabalho, desrespeitando princípios constitucionais como a dignidade da pessoa humana, a valorização do trabalho e a vedação ao retrocesso social.
A recente decisão do Supremo Tribunal Federal na ADO 74, ao reconhecer a mora legislativa e fixar prazo de 18 meses para que o Congresso Nacional edite norma regulamentadora, representa um marco importante na busca pela efetivação desse direito fundamental. Embora a decisão não assegure, de forma imediata, o pagamento do adicional, ela pressiona o legislativo e reabre o debate sobre a importância de garantir uma compensação justa a quem exerce funções penosas.
Diante do exposto, conclui-se que a regulamentação do adicional de penosidade é urgente e necessária. Além de cumprir o mandamento constitucional, ela representa um avanço na construção de um sistema trabalhista mais justo, equilibrado e voltado à proteção integral do trabalhador. A efetivação desse direito contribuirá para a valorização do trabalho digno e para a construção de relações laborais mais humanas e respeitosas.
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1Acadêmica de Direito. E-mail: anacarlaopo@gmail.com. Artigo apresentado a Unisapiens, como requisito para obtenção do título de Bacharel em Direito, Porto Velho/RO.
2Acadêmica de Direito. E-mail: raylainne.leal@gmail.com. Artigo apresentado a Unisapiens, como requisito para obtenção do título de Bacharel em Direito, Porto Velho/RO.
3Professora Orientadora. E-mail: rita.nocetti@gruposapiens.com.br