REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/cl10202411121201
Magno Oliveira
Matheus Rodrigues
Samylla Brenda Thais Sordi
Orientador(a): Profº Esp. Harrisson Lucas Oliveira Rodrigues
RESUMO
O artigo examina as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.133/2021 no controle de custos e prazos em obras públicas licitadas no Brasil, destacando o impacto dessas novas diretrizes na eficiência e na transparência dos processos de contratação e execução. A nova legislação, que substitui a antiga Lei nº 8.666/1993, incorpora mecanismos para o acompanhamento contínuo dos contratos, incluindo exigências para um planejamento rigoroso e uma matriz de riscos que permite alocar responsabilidades entre as partes. Esses elementos visam a evitar atrasos e gastos excessivos, assegurando uma maior previsibilidade nos projetos de infraestrutura.
O artigo analisa como a introdução de práticas como o uso do Building Information Modeling (BIM) e o sistema de fiscalização, a introdução de um planejamento antes do final do processo de licitação, assim podem auxiliar no cumprimento dos prazos e no controle financeiro das obras. Além da obrigatoriedade de um sistema de monitoramento em tempo real e a criação de um portal de transparência para acompanhamento dos contratos, são exploradas como ferramentas para ampliar o controle social e a fiscalização pública, reduzindo o risco de fraudes e desperdícios. Visto que, pesquisa aborda o cenário dentro do estado de Rondônia, a nova lei, espera-se uma melhoria significativa na gestão de obras públicas, com impactos positivos tanto para os gestores quanto para a sociedade, que poderá contar com entregas mais ágeis e dentro dos custos planejados.
Palavras-chave: controle de custos, controle de prazos, Lei nº 14.133/2021, Lei nº 8.666/1993.
INTRODUÇÃO
A gestão de custos e prazos em obras públicas sempre representou um dos grandes desafios para a Administração Pública brasileira. Atrasos e aumentos imprevistos de despesas são problemas recorrentes que impactam negativamente tanto os cofres públicos quanto a entrega de serviços essenciais para a população. Nesse contexto, a recente promulgação da Lei nº 14.133/2021, estabeleceu um novo marco regulatório para licitações e contratos administrativos, intuito de modernizar e aprimorar os processos licitatórios , substituindo a antiga Lei nº 8.666/1993. A nova lei incorpora inovações que visam a mitigar esses problemas, promovendo maior controle e previsibilidade na execução de obras públicas.
Entre as principais diretrizes, destacam-se o incentivo ao planejamento prévio detalhado, a obrigatoriedade da matriz de riscos e a utilização de ferramentas tecnológicas como o Building Information Modeling (BIM). Ainda, inclui exigências de monitoramento e transparência, como o uso de portais eletrônicos para o acompanhamento dos projetos.
Dessa forma, o presente estudo busca explorar as inovações no controle de custos e prazos previstas pela Lei nº 14.133/2021, analisando como essas diretrizes podem contribuir para uma execução mais eficiente e transparente das obras licitadas no Brasil. Neste estudo buscamos analisar e comparar de forma imparcial as principais diferenças entre as duas legislações, identificando os impactos e os desafios que ocorreram após a atualização das normas.
REFERENCIAL TEÓRICO
Histórico da legislação brasileira sobre licitações e contratos administrativos
As primeiras regulamentações sobre licitações e contratos administrativos no Brasil foram estabelecidas pelo Decreto nº 2.926/1862, com intuito principal disciplinar a execução de obras públicas e fornecimentos de serviços para a administração pública, estabelecendo regras para os contratos e procedimentos de licitação. Considerado um marco importante para a transparência e organização de contratações públicas no país, visto como o primeiro passo em direção à legislação mais abrangente que conhecemos hoje.(DAUD,2020)
O Decreto no 2.926/1862 representou um ponto de partida na normatização de licitações e contratos administrativos no Brasil. Definiu diretrizes para a aquisição de obras públicas, estabelecendo limites para a dispensa de licitação e exigindo a realização de concorrência para projetos de maior magnitude (DAUD,2020). Ademais, destacou a importância da divulgação antecipada dos editais e do fornecimento de garantias pelos contratados, auxiliando no controle e clareza dos procedimentos. Assim, o decreto foi um progresso importante na direção de uma gestão pública mais estruturada e responsável na aquisição de serviços e construções..(DAUD,2020)
A partir dessa base, instruiu-se a Lei nº 8.666/1993, que ficou conhecida como Lei de Licitações, criada com o objetivo de regulamentar as contratações de obras, serviços, compras e alienações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Esta lei estabelece os princípios gerais da licitação, como a isonomia, a legalidade, a moralidade, a igualdade, a publicidade e a eficiência, garantindo assim a seleção da proposta mais vantajosa para a administração pública. Além disso, a Lei nº 8.666/1993 define os diferentes tipos de licitação, os casos de dispensa e de inexigibilidade, os crimes e as penas relacionadas às licitações fraudulentas, entre outros aspectos fundamentais para o bom funcionamento do processo licitatório no Brasil.
Posteriormente, a Lei no 10.520/2002 introduziu significativas mudanças no procedimento de licitação, especialmente com a implementação do pregão eletrônico. Este novo modelo proporcionou mais rapidez, clareza e eficácia nas aquisições governamentais, possibilitando a participação de mais fornecedores e diminuindo os gastos administrativos. Ademais, o pregão possibilitou a negociação direta com os participantes, auxiliando na obtenção de preços e condições mais favoráveis para a administração pública .(DAUD,2020). Portanto, a Lei no 10.520/2002 constitui um marco na atualização das práticas de contratação no setor público do Brasil. (DAUD,2020)
O Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) instituído pela Lei 12.462/2011, acelera os procedimentos de licitação e contratação, particularmente para obras e serviços de engenharia. O RDC possui particularidades únicas, como a inversão dos estágios de habilitação e avaliação, a possibilidade de uma negociação extensa e a implementação de um seguro garantia. Ademais, o RDC busca otimizar a execução dos contratos administrativos, diminuindo os prazos e os gastos das obras públicas, o que o torna crucial para o avanço de grandes projetos de infraestrutura no país (DAUD,2020).
A Lei nº 13.303/2016, ou Estatuto das Estatais, estabelece normas específicas para licitações de empresas estatais, visando garantir a transparência, a eficiência e a competitividade nos processos de contratação. Essas regras incluem a exigência de publicação de editais e resultados em meios eletrônicos, a vedação de cláusulas restritivas e a criação de comissões especiais para conduzir os certames. Além disso, a lei estabelece a obrigatoriedade de divulgação de informações sobre contratações e a realização de audiências públicas. Com isso, busca-se assegurar a igualdade de condições para todos os participantes e promover uma gestão mais responsável e eficaz por parte das empresas estatais.
Em continuidade ao avanço das normas de contratações públicas, sancionou a Lei nº14.133/2021, que substitui a Lei nº 8.666/1993, trazendo maiores inovações, análise de risco e o uso de meios eletrônicos, como o BIM. Aprimorando os critérios de julgamento, priorizando qualidade e inovações, além de maior transparência nos processos e eficiência nas contratações. Com o avanço da legislação, foram estabelecidos mecanismos para assegurar a participação social e prevenir a corrupção, tais como a criação de portais de transparência, a obrigatoriedade de divulgação dos atos administrativos e a disponibilização de dados sobre os contratos estabelecidos.
Comparação entre a antiga lei e a nova Lei nº 14.133/2021
A lei 14.133/2021 revoga a antiga Lei nº 8.666/1993, onde vem trazendo conceitos mais modernos e uma abordagem integrada, como citado nos tópicos anteriores, prevê um planejamento prévio obrigatório, o incentivo ao uso de tecnologia e a contratação integrada.
A antiga Lei de Licitações estabelecia um conjunto de normas que regulamentam as licitações e contratos administrativos. Entre seus principais pontos está:
- Processo Licitatório: Regras rígidas e muitas vezes burocráticas que dificultavam a agilidade nas contratações.
- Orçamento: A legislação previa a necessidade de um orçamento detalhado, mas muitas vezes não assegurava sua adequação à realidade do mercado.
- Contratos: Estabelecia contratos com prazos fixos e não contemplava a flexibilidade necessária para ajustes durante a execução.
Assim como explica GONÇALVES (2024) em comparação com a antiga lei, a nova Lei de Licitações trouxe pequenas mudanças tanto estruturais como materiais. No tocante às mudanças estruturais, o que era exceção, na antiga lei, agora será regra: a inversão de fases do procedimento licitatório. Diferente da lei 8.666, a regra geral do artigo 17 da nova lei prevê que primeiro serão apresentadas as propostas comerciais e lances, com o respectivo julgamento, para posterior análise e verificação da habilitação dos proponentes. A despeito de haver previsão legal para que, por meio de disposição editalícia, a fase de habilitação antecede estas outras mencionadas, isso será excepcional (art. 17, §1º), mediante a necessidade de comprovação dos benefícios decorrentes desta “inversão da inversão”.
Baseando no que explana COELHO (2021) “a Lei nº 14.133/2021 visa simplificar os processos, com a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), a disponibilização do orçamento sigiloso e a previsão do seguro-garantia, as regras para realização de licitações e contratos passam por significativas alterações.”Essas inovações impactam diretamente a forma como os custos e prazos são controlados, influenciando as estratégias adotadas pelos gestores e a eficácia dos processos.
Além disso, a transição entre a legislação anterior e a nova lei demandará tempo e recursos, representando um desafio operacional e financeiro para os órgãos responsáveis. Diante das inovações trazidas pela Lei nº 14.133/2021, fica evidente a necessidade de um novo olhar sobre o controle de custos e prazos em obras públicas. A transparência nos processos e a eficiência nas etapas de licitações e contratos impactam diretamente na forma como esses controles são realizados, demandando uma atualização e adaptação das ferramentas e metodologias utilizadas. (COELHO (2021); GONÇALVES (2024))
Contextualização das Obras Licitadas no Brasil
Ao longo dos anos, a existência de um único regime jurídico contratual mostrou-se inadequada para o alcance dos objetivos de interesse público e a possibilidade do exercício, muitas vezes equivocado, de prerrogativas pela Administração contratante tem relegado os potenciais contratantes privados, que são parceiros naturais de negócios, a uma posição secundária, com graves reflexos nos aspectos econômicos do contrato (SILVA, 2019). Foi neste cenário que, em 2016, a Lei nº 13.303, entrou com modificações relevantes, restringiu o exercício de prerrogativas contratuais por tais entidades, cingindo a alteração de seus contratos à existência de acordo entre as partes e tornando necessário o diálogo para chegar ao consenso. (ALMEIDA, 2020)
Não obstante, tal espécie de continuidade não deve ser confundida com ausência de mudanças e, menos ainda, de avanços. O novo regime jurídico dos contratos administrativos precisa ser estudado e compreendido à luz do microssistema normativo inaugurado pela Lei nº 14.133/2021 e, especialmente, dos novos arranjos contratuais que passaram a ser possíveis após a sua vigência. (CARVALHO, 2021)
A Lei 14.133/2021 representa um avanço significativo no campo das licitações e contratos administrativos no Brasil. Com inovações que promovem a eficiência, a transparência e a competitividade, tendo o potencial de transformar a execução de obras públicas no país (SOUZA, 2021).
O autor Lima (2022) observa que com as novas modalidades de licitação e a ampliação do uso do pregão, espera-se que os processos licitatórios se tornem mais ágeis. Explana Mende (2023) que a contratação integrada, por exemplo, pode reduzir o tempo de execução de obras complexas, uma vez que concentra a responsabilidade em um único contratado.
A nova Lei de Licitações estabelece, ainda, um título inteiro para tratar das irregularidades, como a inclusão no Código Penal de um capítulo específico para tratar dos crimes em licitações e contratos administrativos, prevendo penas para quem admitir, possibilitar ou der causa à contratação direta fora das hipóteses previstas em lei. (DOTTI, SD)
O sistema de registro de preços e o foco no planejamento podem contribuir para a redução de custos nas contratações. Com um melhor gerenciamento e planejamento, é possível evitar gastos excessivos e garantir que os recursos públicos sejam utilizados de forma racional.
Com a possibilidade de acompanhamento em tempo real, a sociedade civil poderá fiscalizar mais efetivamente as ações do governo (SILVA, 2021). Com um planejamento mais rigoroso e exigências mais claras em relação à qualidade dos serviços prestados, espera-se que as obras públicas apresentem melhor qualidade e maior durabilidade (CARVALHO, 2021). O foco em resultados e na eficiência deve resultar em obras que atendam às necessidades da população (SOUZA, 2021)
Apesar das inovações trazidas pela Lei 14.133/2021, sua implementação enfrenta desafios significativos. Entre os principais obstáculos estão: A nova lei exige que os servidores públicos estejam capacitados para lidar com as novas regras e modalidades de licitação (GOMES, 2022). A falta de formação e treinamento adequado pode comprometer a eficiência dos processos licitatórios. A transição de um modelo de licitação para outro pode encontrar resistência por parte de alguns setores da administração pública e do mercado. É essencial que haja um esforço de sensibilização e conscientização sobre os benefícios da nova legislação (ALVES, 2021). A criação do portal único de licitações e a digitalização dos processos exigem investimentos em infraestrutura tecnológica (SANTOS, 2021). A falta de recursos e de tecnologia adequada pode ser um entrave para a plena implementação da nova lei. É fundamental que haja um sistema eficaz de monitoramento e avaliação das licitações e contratos, para garantir que as novas regras estejam sendo seguidas e para identificar rapidamente problemas ou irregularidades (MENDES,2023).
Principais Mudanças e Inovações na Lei nº 14.133/2021
A Lei 14.133/2021, que atualiza as normas sobre licitações e contratos administrativos no Brasil, representa um marco importante na gestão pública, especialmente no que diz respeito às licitações de obras civis. Tratando-se de instrumento que favorece a eficiência e a segurança jurídica da contratação.
Desde o dia 30 de dezembro de 2023, a nova Lei de Licitações (lei 14.133/21) passou a regular, de forma exclusiva, todos os assuntos englobados pelas antigas normas previstas na lei 8.666/93, na Lei do Pregão (lei 10.520/02) e parcela da Lei do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (arts. 1° a 47-A da lei 12.462/11). (MARTINS, 2023)
A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos incluiu novas hipóteses de extinção contratual, não previstas na Lei nº 8.666/1993, quais sejam:
a) atraso na obtenção da licença ambiental, ou impossibilidade de obtê-la, ou alteração substancial do anteprojeto que dela resultar, ainda que obtida no prazo previsto;
b) atraso na liberação das áreas sujeitas a desapropriação, a desocupação ou a servidão administrativa, ou impossibilidade de liberação dessas áreas;
c) não cumprimento das obrigações relativas à reserva de cargos prevista em lei, bem como em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social ou para aprendiz.
Tais hipóteses somam-se às outras seis previstas no caput do artigo 137, quando a causa para a rescisão contratual é atribuível ao contratado ou por interesse público, e àquelas estabelecidas no parágrafo segundo do mesmo artigo 137, quando a rescisão contratual passa a ser um direito do particular face a alguma conduta atribuível ao órgão contratante – neste tema, destaca-se a possibilidade de suspensão ou extinção do contrato por iniciativa do particular na hipótese de inadimplência da Administração por mais de 2 meses (art. 137, IV, e § 3º, II). (GONÇALVES, 2022)
Destaca-se que a alocação dos riscos entre as partes deve seguir parâmetros de eficiência e, na hipótese de materialização de um evento que não foi previsto da matriz de riscos, permanece aplicável o regime jurídico tradicional da teoria da imprevisão (art. 124, II, d)(FERREIRA, 2023), arcando a Administração com as consequências de eventos caracterizados como força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis (art. 124, II, d). Assim, na superveniência de qualquer evento que altere as condições de execução do contrato, a matriz de riscos deve ser analisada para se verificar quem é a parte responsável por arcar com as consequências desse evento e se há direito ao reequilíbrio econômico financeiro do contrato à outra parte. (MENDES, 2021)
Embora possa ser adotada em qualquer contratação, a matriz de riscos é obrigatória para os contratos de grande vulto e para as contratações integradas e semi integradas (art. 22, § 3º) e, portanto, facultativa para os demais contratos.
Já o artigo 147 da Lei nº 14.133/2021 prevê a declaração de nulidade do contrato em decorrência de alguma irregularidade constatada no procedimento licitatório ou na execução contratual. Sendo que a previsão já era encontrada na Lei nº 8.666/1993, no entanto, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos inovou ao prever que a declaração de nulidade só deve ocorrer caso não seja possível o saneamento da irregularidade constatada e, mesmo em caso de vício insanável, deve ser precedida de uma criteriosa análise sobre diversos aspectos.
Uma das inovações mais relevantes da Lei 14.133 é a reestruturação das modalidades de licitação, mantendo o pregão como a modalidade principal, ampliando seu uso para todos os tipos de contratos, incluindo obras e serviços de engenharia (RIBEIRO, 2022). Essa mudança visa agilizar os processos licitatórios, permitindo que as obras públicas sejam contratadas de forma mais rápida e eficiente, algo crucial em um contexto de crescente demanda por infraestrutura.
Outra mudança significativa é a introdução do sistema de registro de preços, que facilita a aquisição de bens e serviços a preços já estabelecidos. Destaca-se a importância do planejamento nas contratações de obras civis, administração pública deve elaborar um planejamento minucioso que inclua justificativas detalhadas para a escolha da modalidade de licitação e para o valor estimado do contrato. (SILVA,2021)
A criação de um portal único de licitações permitirá que cidadãos e organizações acompanhem os processos licitatórios em tempo real, aumentando o controle social e a fiscalização das ações governamentais.
Inovações da Lei nº 14.133/2021 e seus impactos no Controle de Custos e Prazos em Obras Públicas
A Lei nº 14.133/2021 traz diversas inovações para o processo de licitações e contratos, sendo considerada um marco no setor. Entre as principais mudanças, de acordo com o art. 174 da Lei nº 14.133/2021, destacam-se a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), a implantação do critério de julgamento por melhor combinação de técnica e preço, a possibilidade de uso do diálogo competitivo, a previsão do seguro-garantia e a regulamentação do orçamento sigiloso. Essas mudanças impactam diretamente a forma como licitações e contratos são realizados, trazendo mais transparência, eficiência e segurança jurídica para as obras públicas.
De acordo com o PNCP é possível encontrar informações como: Planos de Contratação Anuais (PCA), Editais, Avisos de Contratação, Ata de Registros de Preços e Contratos. No § 3º da Lei nº14.133/2021 diz que no caso de obras, a Administração divulgará em sítio eletrônico oficial, em até 25 (vinte e cinco) dias úteis após a assinatura do contrato, os quantitativos e os preços unitários e totais que contratar e, em até 45 (quarenta e cinco) dias úteis após a conclusão do contrato, os quantitativos executados e os preços praticados, tornando o controle de custo e prazo mais eficiente. O portal da transparência é uma outra inovação implementada pela lei como exigência, a plataforma criada pelo Governo Federal do Brasil para que tenha uma transparência e eficiência melhor no controle de custos e prazos de licitações, onde é possível acompanhar todo o processo de licitação.
Um dos pontos cruciais da Lei nº 14.133/2021, é o controle de custo em obras, onde tem como objetivo garantir a eficiência na utilização dos recursos, visando uma maior transparência e responsabilidade na gestão financeira dos projetos. É essencial que os órgãos responsáveis implementem sistemas de controle de custos mais eficientes e precisos, de modo a monitorar de forma minuciosa cada etapa do processo e identificar possíveis desvios orçamentários.
A transparência e o controle social são elementos essenciais para a construção de uma governança democrática, pois possibilitam que a sociedade civil atue de forma crítica e participativa na definição e fiscalização das políticas públicas (JACOBI, 2000).
O controle de prazos em obras públicas é um foco central da nova lei, essencial para garantir a eficiência e a qualidade das entregas. A legislação destaca a necessidade de responsabilidade no gerenciamento dos prazos, o que inclui a definição clara de marcos temporais e a utilização de ferramentas de gestão de projetos, como o método PERT/CPM. Como destaca o autor Sá, “o uso da estimativa de duração de uma atividade, com base em etapas previsíveis já realizadas anteriormente” facilita a previsão e o cumprimento de prazos.
Observa-se que um dos maiores custos aos órgãos públicos geralmente são atrasos nas obras, a nova lei define como uma das prioridades o acompanhamento contínuo das obras. Como cita o Tribunal de Contas da União (TCU) “O controle contínuo e rigoroso das obras públicas é fundamental para garantir que os prazos e orçamentos sejam cumpridos, evitando desperdício de recursos e assegurando que os projetos sirvam ao interesse público de maneira eficaz.”
Com a Lei nº 14.133/2021, os impactos no controle de custos e prazos em obras públicas passam a ser mais significativos, uma vez que as novas regras buscam trazer maior eficiência e transparência nos processos. Isso se reflete em uma maior fiscalização e acompanhamento das despesas e prazos das obras, garantindo que os recursos públicos sejam utilizados de forma adequada e que as entregas sejam realizadas dentro do prazo estipulado. Diante disso, observa-se que a própria lei impõe a necessidade de um planejamento, como cita o Art. 40.
Os órgãos e entidades públicas devem adotar instrumentos de planejamento e acompanhamento contínuo dos contratos, a fim de assegurar o cumprimento dos prazos e a eficiência dos investimentos públicos, evitando atrasos e gastos excessivos.” — Lei nº 14.133/2021, Art. 40
A implementação das mudanças trazidas pela Lei nº 14.133/2021 apresenta desafios significativos para os gestores de obras públicas, que precisarão se adaptar entre os desafios, também há a necessidade de capacitação dos profissionais envolvidos, a revisão dos processos internos das entidades públicas e a adequação dos sistemas de controle de custos e prazos. Ademais, destaca-se um planejamento para que os projetos executivos estejam completos antes da licitação, com especificações detalhadas sobre o escopo, cronograma e orçamento da obra. Abrangem incentivo para que a administração pública priorize a execução por resultados, com metas e indicadores de desempenho estabelecidos em contrato. Esses indicadores facilitam a identificação de problemas de atraso e custos excessivos, tornando o acompanhamento mais objetivo e permitindo correções rápidas. Além, do uso de tecnologias digitais, com um sistema de monitoramento remoto e ferramentas de gestão.
Tecnologias e Ferramentas para o Controle Eficiente de Custos e Prazos
A Nova lei de licitação trouxe para a área de engenharia, algumas tecnologias e ferramentas para auxiliar no controle de custos e prazos de obras e serviços de engenharia, como o exemplo do Building Information Modeling ( BIM), e o Estudo Técnico Preliminar (ETP).
No inciso V do artigo 19 da Lei 14.133/ 2021 é dito que se deve promover a adoção gradativa de tecnologias e processos integrados que permitam a criação, a utilização e a atualização de modelos digitais de obras e serviços de engenharia.
De acordo com a Lei 14,133/2021, no inciso XX do artigo 6 o Estudo Técnico Preliminar é um documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação, ou seja, descreve as necessidades que motivaram a necessidade. O objetivo deste estudo é garantir que as contratações de obras e serviços de engenharia públicas sejam realizadas de forma mais eficiente, e que seja possível ter um controle de custos nos materiais, e no prazo de entrega da obra.
O BIM é uma ferramenta que é utilizada desde o projeto até a execução e manutenção de uma obra, ele permite a visualização precisa do projeto, possibilitando que sejam evitados problemas de compatibilidade e a correção de erros antes da fase de construção. (Brasil, 2021, art. 19, inciso V).
Esta tecnologia permite informações detalhadas no planejamento e orçamento, proporcionando um maior controle no custo sobre materiais, e tendo um cronograma mais eficiente nos processos de execução, evitando o desperdício de materiais e o retrabalho. E com a promulgação da Nova Lei , não apenas recomenda, mas coloca esta tecnologia como principal e essencial para tornar o processo mais eficiente.
No § 3º da Nova de Lei de Licitação, é preferível que seja adotada a Modelagem da Informação da Construção (Building Information Modelling – BIM) ou tecnologias e processos integrados similares ou mais avançados que venham a substituí-la.
Importância da gestão eficiente de contratos para o controle de custos e prazos em obras licitadas
Na nova lei de licitação (Lei nº14.133/2021), no artigo 103 é dito que o contrato poderá identificar os riscos contratuais previstos e presumíveis e prever matriz de alocação de riscos, alocando-os entre contratante e contratado, mediante indicação daqueles a serem assumidos pelo setor público ou pelo setor privado ou daqueles a serem compartilhados. Este artigo estabelece a necessidade de um bom planejamento contratual e gestão eficiente, deixando evidente a importância de uma boa gestão para a execução do projeto. Conforme o §2º, art. 140 da Lei 14.133/2021, “o recebimento provisório ou definitivo não excluirá a responsabilidade civil pela solidez e pela segurança da obra ou serviço nem a responsabilidade ético-profissional pela perfeita execução do contrato, nos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato.”
A obrigatoriedade de fiscalização da execução contratual, prevista no artigo 117 da Lei nº 14.133/2021, é uma inovação que garante uma supervisão contínua do cumprimento dos prazos e evita desperdícios, essencial para o controle de custos” (Brasil, 2021, art. 117), sendo este feita por 1(um) ou mais fiscais do contrato, tendo assim uma gestão melhor no controle do prazo, evitando desperdícios dos materiais, para evitar prejuízos desnecessários.
MÉTODOS
O presente estudo visa realizar um análise comparativa entre a Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações) e a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações), destacando as inovações nas introduzidas nas diretrizes no controle de custo e prazo de obras, com um enfoque especial na aplicação dessas normas no contexto das obras públicas em Porto Velho. A partir disso o embasamento teórico foi estruturado acerca das temáticas da legislação Lei nº 14.133/2021 e Lei nº 8.666/1993, além de livros, artigos, banco de repositório de teses e dissertação e demais informações pertinentes à pesquisa.
Diante disso, adotou-se a metodologia de revisão bibliográfica, baseada em análise textual e comparativa das duas leis, ajudando a identificar as principais inovações e benefícios ao estado.
Análise Textual e Comparativa:
Foram selecionadas normas sobre as disposições legais das leis, no qual tratam diretamente dos prazos e custos. Será examinado detalhadamente o conteúdo das duas legislações, focando nos artigos que tratam diretamente de controle de custos, cronogramas e fiscalização de obras, essa etapa possibilita uma leitura crítica das inovações e aprimoramentos incorporados à nova legislação. A análise permite identificar pontos onde a Lei 14.133/2021 inova em relação à Lei 8.666/1993, como a introdução de mecanismos específicos de controle de prazos, avaliação de riscos e monitoramento financeiro.
As normas selecionadas foram comparadas de forma sistemática, identificando as principais diferenças e semelhanças entre as duas leis. A análise comparativa, permitir a visualização lado a lado das disposições, facilita a identificação de avanços e aprimoramentos na nova lei no que tange a mecanismos de controle de custos e prazos, abrangendo os seguintes pontos:
Prazos máximos: Comparação dos prazos máximos estabelecidos para cada fase do processo licitatório em ambas as leis.
Hipóteses de prorrogação: Análise das hipóteses de prorrogação dos prazos previstos em cada lei e as respectivas condições.
Causas de suspensão: Comparação das causas de suspensão dos processos licitatórios e seus efeitos sobre os prazos e custos. Observa-se como a Lei nº 14.133/2021 introduz critérios mais rígidos para suspensões, evitando minimizar interrupções prolongadas que tradicionalmente geram elevações nos custos totais dos projetos.
Impacto na Celeridade e Eficiência de Custos : A análise destaca-se no que a nova lei busca equilíbrio entre celeridade e controle financeiro, introduzindo métodos que visam agilizar os processos sem corrigir em custos adicionais injustificados..
Para estruturar a discussão, organizamos os dispositivos das leis em temas centrais, tais como “controle de prazos”, “controle de custos”, “planejamento prévio” e “fiscalização contínua”. A análise temática possibilita uma leitura organizada e focada nas inovações da nova lei, contribuindo para a clareza e objetividade do estudo.
RESULTADO DAS DISCUSSÕES
Houveram diversas mudanças na implantação da nova lei de licitação, e a partir disso podemos observar alguns pontos importantes, nos quais podemos comparar e identificar as novas formas, tipo e etapas para análise e implementação de controle de prazo e custo. A tabela 01 demonstra de forma simplificada alguns dos pontos entre a nova lei e a antiga.
Tabela 01: Pontos comparativos entre as Leis 8.666/1993 e 14.133/2021.
| Aspecto | Lei 8.666/1993 | Lei 14.133/2021 | ||
| Flexibilidade de contratos | Limitada, com dificuldade de ajustes sem aditivos | Maior flexibilidade para ajustes contratuais e aditivos simplificados | ||
| Planejamento | Menos detalhados, sem requisitos de matriz de riscos. | Exigência de planejamento estratégico e matriz de riscos durante o processo de licitação. | ||
| Gestão de prazos | Atrasos frequentes devido à rigidez dos processos | Prazos mais controlados com uso de tecnologia e flexibilidade nos contratos. | ||
| Controle de custos | Aditivos contratuais complexos e demorados | Controle mais eficiente, com menor impacto orçamentário devido à flexibilidade e ao uso de ferramentas modernas, e aplicação de metas. | ||
| Transparência e Controle | Relatórios periódicos, mas pouca transparência pública | Transparência mais robusta, com uso de plataformas digitais e governança pública, criação de uma plataforma própria. | ||
Fonte: OLIVEIRA et al
De acordo com PIRES et al (2023) a nova lei, deveria entrar em vigor em abril de 2023, onde enfrentou desafios na adaptação dos gestores públicos, com 60% dos municípios ainda não implementando os novos processos licitatórios. Uma medida provisória, a MP nº 1.167/2023, publicada em março de 2023, estendeu a validade de três leis de compras públicas, incluindo a antiga Lei de Licitações, até dezembro de 2023. Além disso, permitiu que os municípios optassem por licitar de acordo com a nova lei.
Diante disso, no estado de Rondônia a nova lei, passou a ser obrigatória a partir do DECRETO N° 28.874, DE 25 DE JANEIRO DE 2024, com a adoção do presente regulamento para a condução dos processos de contratação fundados na Lei nº 14.133, de 2021, podendo, ainda, estabelecer fluxos e manuais próprios, desde que observadas as normas gerais estabelecidas na Lei n° 14.133, de 2021.
Essas mudanças impactaram positivamente a administração pública, contribuindo para a melhoria da gestão de recursos e o fortalecimento do mercado fornecedor de bens e serviços ao governo.
As inovações trazidas pela Lei 14.133/2021 têm implicações diretas para as licitações de obras civis em Porto Velho. A agilidade na realização de pregões e a possibilidade de registrar preços podem acelerar a execução de projetos essenciais, como a construção de escolas, hospitais e infraestrutura urbana. Além disso, a prática de um planejamento prévio e análise de risco, pode ser particularmente útil em Porto Velho/RO, onde a realização de obras muitas vezes é condicionada a orçamentos limitados. O registro de preços permite que a administração pública contrate fornecedores de forma mais econômica e ágil, o que pode acelerar a execução de projetos essenciais.
ANÁLISE COMPARATIVA
Controle de Custo
Esta análise é essencial para entender as implicações financeiras e operacionais das mudanças implementadas no regime de contratação pública. Visto que, a antiga lei apresentava muitas limitações e procedimentos complexos e demorados, resultando altos custos administrativos, com a entrada em vigor da nova lei, houve uma reestruturação no mecanismo de contrações, trazendo mais modernização, com uso de ferramentas digitais. A par disso, observa-se que a nova lei busca reduzir os custos a longo prazo, aumentar a eficiência e mitigar o risco de sobrecusto.
Em relação ao controle de custo na nova lei de licitação, há alguns pontos que podem ser destacados, como por exemplo o estudo de viabilidade técnica e econômica que neste caso exige seja realizado antes mesmo da licitação, incluindo uma estimativa de custo detalhada, considerando os preços de mercados e as suas possíveis variações, além disso uma comparação entre diferentes metodologias e tecnologias que poderam ser empregadas na obra, garantindo uma diversificação de alternativas, e a minimização de riscos, melhora a previsibilidade orçamentária.
Também traz o contrato de performance, onde a remuneração do contratado está atrelada ao cumprimento de metas estabelecidas, ajudando na eficiência operacional, podendo agregar pagamentos adicionais se as empresas entregarem as obras antes do prazo, além de aplicar penalidades por atrasos ou não conformidades, garantindo o cumprimento dos prazos.
Tabela 02: Pontos comparativos do sistema de custo entre as Leis 8.666/1993 e 14.133/2021.
| Aspecto | Lei 8.666/1993 | Lei 14.133/2021 | |
| Orçamento e planejamento | Exigia um orçamento detalhado, mas resultava em estimativas que não eram reais. | Reforça a importância dos estudos de viabilidade, considerando as variações de preços, além do planejamento orçamentário, com adequações à realidade. | |
| Gestão de risco | Não abordava de maneira central, resultados e contratos vulneráveis a imprevistos/crises. | Prática obrigatória, elaboração como parte do planejamento. | |
Fonte: OLIVEIRA et al.
Com a antiga lei, não havia planejamento detalhado e acompanhamento contínuo, os projetos frequentemente ultrapassam os custos iniciais, gerando sobrecustos significativos. O blog “EM RONDÔNIA” cita que a lei não contemplava a obrigatoriedade do uso de metodologias de controle de custo mais avançadas, como a análise de risco e simulações financeiras, dificultando a previsibilidade dos orçamentos. O foco era o processo de contratação em si, e não o planejamento detalhado do projeto, o que resultava em falhas no cálculo dos recursos necessários para a conclusão das obras .
A nova legislação ainda estabelece diretrizes claras para a gestão de risco, exigindo que os gestores identifiquem e avaliem risco que possam impactar os custos e prazos, além de implementarem planos de mitigação.
Controle de Prazos
A implicação da nova lei de licitação, revela significantes mudanças que visam reduzir os atrasos e aumentar a eficiência dos contratos. Na antiga legislação, a gestão dos prazos enfrentava dificuldades significativas, devido a um sistema mais rígido e a processos que, muitas vezes, não priorizavam o planejamento detalhado e o acompanhamento contínuo. Como resultado, eram comuns os atrasos, causados principalmente pela falta de mecanismos de controle eficazes e pela burocracia associada a aditivos de prazo, o que frequentemente resultava em sobrecustos e em obras paralisadas.
Quanto à nova lei, traz um ênfase maior na questão de planejamento e gestão de projetos, no qual permite um controle mais rigoroso sobre os prazos de obras. A nova lei introduz ferramentas como o Building Information Modeling (BIM), uma metodologia digital que possibilita a simulação e monitoramento de projetos em tempo real, promovendo maior precisão no controle de prazos e orçamentos. Além de incentivar a gestão contratual por meio de profissionais especializados.
Outra inovação da Lei é a obrigatoriedade da apresentação de um cronograma físico-financeiro, de forma detalhada, que irá auxiliar em um controle mais rigoroso, onde o mesmo deve conter metas claras de pagamento e execução, alinhadas a cada etapa do projeto, incluindo marcos de controle, ajustes durante a execução, além disso, define penalidades rigorosas para o descumprimento dos prazos. A mesma dispõe sobre a elaboração de relatórios periódicos e plataformas digitais.
Tabela 03: Pontos comparativos do sistema de controle de prazo entre as Leis 8.666/1993 e 14.133/2021.
| Aspecto | Lei 8.666/1993 | Lei 14.133/2021 |
| CronogramaFísico-Financeiro | Exigência muitas vezes ignorada, falta de clareza no andamento das obras. | Obrigatoriedade; Deve ser detalhado e ser seguido rigorosamente; marcos de entrega e metas. |
| Penalidades | Eram limitadas e não havia incentivo para a conclusão das obras. | Multas severas para atrasos. |
Fonte: OLIVEIRA et al.
De acordo com o TCE-RO havia uma ausência de uma metodologia de acompanhamento eficiente que dificultava o controle e a previsão de prazos, deixando as administrações públicas vulneráveis a paralisações e à necessidade constante de aditivos. Os mecanismos de fiscalização de prazos eram, portanto, reativos, ocorrendo apenas quando os atrasos já estavam em curso.
A Lei nº 14.133 apresenta um enfoque proativo e estratégico para o controle de prazos, prevendo a adoção de um planejamento robusto antes do início das obras. A exigência de estudos de viabilidade e de um projeto básico detalhado visa minimizar a ocorrência de surpresas durante a execução, aumentando a aderência aos prazos previamente estabelecidos. “A Lei nº 14.133 também regulamenta de forma mais clara os mecanismos para ajustes de prazo, estabelecendo critérios que tornam o processo mais transparente e menos suscetível a abusos”. (TCE-RO)
Contextualização em Rondônia
A análise documental e comparativa revelou avanços inovadores introduzidos pela Lei nº 14.133/2021 em relação à Lei nº 8.666/1993. A nova lei, sancionada a nível federal para substituir as antigas regras de licitação, representa uma mudança substancial em como o estado e seus municípios devem planejar, executar e monitorar os processos licitatórios.
No estado, o Tribunal de Contas de Rondônia (TCE-RO) tem sido protagonista nesse processo de adaptação, fornecendo suporte técnico e orientações para a plena implementação da lei nos 52 municípios rondonienses. O mesmo vem promovendo notas técnicas e recomendações para que os gestores adotem práticas de governança eficazes, incluindo a formação de grupos de trabalho que integram especialistas de diversas áreas, como gestão e controle.
Visto que, uma das maiores dificuldades é a uniformização das práticas licitatórias, pois os municípios do estado, apresentam níveis diferentes de capacidade técnica e orçamentária.
Complementando essas medidas, o TCE-RO implementou o “Índice de Maturidade”, uma ferramenta de avaliação em parceria com o Tribunal de Contas da União (TCU), que mensura o nível de adaptação de cada administração municipal e estadual à nova lei. Esse índice não visa penalizar, mas orientar as gestões que ainda se encontram em fase de adaptação, permitindo que identifiquem e resolvam eventuais lacunas operacionais.
Com tudo, a implementação da lei é um processo abrangente, que exige adaptações da administração pública, assim a atuação dos órgãos competentes é fundamental para guiar e capacitar os gestores.
CONCLUSÃO
A nova legislação moderniza o sistema de licitações, atualizando a antiga Lei nº 8.666/1993, e oferece diretrizes que incentivam o planejamento rigoroso, a transparência e o uso de tecnologias como o BIM para melhorar a gestão dos recursos públicos, além de mudanças significativas no controle de custos e prazos em obras públicas, com potencial para aumentar a eficiência e reduzir os riscos de atrasos e estouros financeiros.
Contudo, é necessário considerar os desafios substanciais, impostos pela sua implementação, como a necessidade de capacitação de gestores e agentes públicos, além da adaptação das estruturas administrativas para um modelo mais robusto de controle e transparência. Superar esses desafios será crucial para garantir que todos os envolvidos estejam preparados para essa mudança.
A transição para a nova legislação exigirá tempo e investimentos, especialmente em municípios menores, que dispõem de recursos mais limitados, uma realidade que também se reflete em Porto Velho, onde a integração das novas tecnologias e práticas exigirá investimentos substanciais e uma fase de adaptação gradual.
Embora ainda seja cedo para mensurar os resultados práticos da Lei nº 14.133/2021, sua estrutura normativa oferece perspectivas promissórias, consolidando-se como um alicerce para a agilidade dos processos licitatórios e o rigor no controle orçamentário. Com atenção especial aos prazos e custos administrativos, a lei permite que municípios como Porto Velho avancem rumo a uma gestão pública mais responsável, eficiente e focada em resultados.
O impacto da Lei nº 14.133/2021 dependerá do compromisso e da eficiência na sua adoção pelos órgãos públicos. As inovações trazidas pela lei têm o potencial de transformar a gestão das obras públicas no Brasil, trazendo benefícios tanto para o setor público quanto para a sociedade, destacando assim a importância da adoção de boas práticas no setor público, como o acompanhamento contínuo e uma fiscalização eficiente.
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