REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10280156
PEDROSO, Alex Oliveira2
PASITTO, Fernando Teles3
RESUMO
Com demasiada constância a população brasileira foi surpreendida pelas notícias vinculadas na mídia sobre diversos casos de corrupção de agentes públicos durante o período da pandemia da COVID-19 no Brasil, em especial sobre consórcio de compra de respiradores realizadas por diversos estados nordestinos, neste sentido o tema que foi investigado com foco na violação dos direitos individuais e coletivos à luz da legislação pertinente, a partir da formulação do seguinte questionamento: Desta forma, se teve por problema de estudo, quais as implicações do direito punitivo contemporâneo sobre as práticas de fraudes no caso do Consórcio Nordeste cometidas no período da pandemia? Desta forma, se buscou respostas plausíveis através do seu objetivo geral que visou analisar as implicações do direito punitivo contemporâneo sobre as práticas de fraudes no caso do Consórcio Nordestes cometidas no período da pandemia. Acompanhado de seus objetivos específicos que pretenderam dissertar sobre o avanço da legislação brasileira em repressão aos crimes corrupção mediante fraude por agentes públicos; estudar os casos de fraudes nas compras dos respiradores pelo Consórcio Nordeste; identificar os impactos para a sociedade e a ação do direito punitivo contemporâneo nos casos de fraudes e corrupção da administração público na pandemia. Foi adotada a metodologia de investigação de natureza qualitativa, com a abordagem de estudo pesquisa bibliográfica e documental, cujo processo de coleta de dados ocorrerão em bases eletrônicas como a SciELO, Periódicos da CAPES, repositórios acadêmicos entre outros de igual credibilidade científica. A investigação demonstrou que apesar da eficácia da legislação atual no combate aos crimes de corrupção e fraude e, ainda é muito presente as práticas fraudulentas que causam prejuízo a toda sociedade, e em alguns casos, seus impactos são mais agressivos quanto a efetivação dos direitos e garantias individuais, ao mesmo tempo que ainda impera a sensação de impunidade no país.
Palavras Chaves: Fraudes. Cidadão. Gestão Pública. Crise Sanitária.
1 INTRODUÇÃO
Entre os anos de 2020 e 2021, não apenas o Brasil, bem como, o mundo foram surpreendidos pelo surgimento da Covid-19, que nestes anos, devido sua ação nefasta ação não apenas colocou em xeque diversas “certezas” da humanidade, como trouxe mudanças significativas para o modo de vida atual. Foi neste contexto, permeado por insegurança e incertezas, que ocorreram alguns casos de práticas de fraudes pelos agentes públicos no cenário nacional, como o caso do Consórcio Nordeste.
O caso do Consórcio Nordeste na compra de respiradores durante a pandemia de COVID-19 é um exemplo de como a corrupção pode prejudicar gravemente a população. Onde as investigações apontaram que a negociação para a compra dos respiradores foi feita de forma irregular, com indícios de sobrepreço, desvios de recursos públicos e os equipamentos não atendiam aos padrões de qualidade esperados.
Diante de tal cenário, a legislação brasileira trouxe medidas importantes para dar uma segurança jurídica à sociedade e de proteção ao indivíduo. Sendo assim, a lei desempenha uma função social relevante de combate à corrupção e à ineficiência na gestão pública, promovendo a transparência e a responsabilidade na gestão dos recursos públicos. Desta forma, se teve por problema de estudo, quais as implicações do direito punitivo contemporâneo sobre as práticas de fraudes no caso do Consórcio Nordeste cometidas no período da pandemia?
Destarte, o objetivo geral pretendeu analisar as implicações do direito punitivo contemporâneo sobre as práticas de fraudes no caso do Consórcio Nordeste cometidas no período da pandemia. E os objetivos específicos debruçaram dissertar sobre o avanço da legislação brasileira em repressão aos crimes corrupção mediante fraude por agentes públicos; estudar os casos de fraudes nas compras dos respiradores pelo Consórcio Nordeste; identificar os impactos para a sociedade e a ação do direito punitivo contemporâneo nos casos de fraudes e corrupção da administração público na pandemia.
O tema escolhido se justificou considerando os casos mais recentes de escândalos na vida política envolvendo práticas fraudulentas de corrupção na gestão pública, que outrora chegou ao ponto realizar impeachment políticos que ocupavam as mais altas cadeiras da cúpula política da União, líderes políticos e representantes dos poderes como presidente da Câmara de Deputados, Presidente, Senadores entre outros, sendo de grande influência para a vida em sociedade.
Sua metodologia de investigação esteve assentada na pesquisa qualitativa, com procedimentos da pesquisa bibliográfica e documental, as produções jurisprudencial e da doutrina, realizadas nos últimos cinco anos para sua sustentação teórica. Sendo que se buscou organizar os frutos dos estudos em três etapas, onde a primeiro trará de um breve levantamento histórico dos avanços da legislação brasileira quanto aos crimes de fraude no Brasil.
Segue a segunda etapa que se propôs versar sobre os casos de fraude nas compras dos respiradores pelo Consórcio Nordeste, destacando sua natureza e finalidade objetiva de criação. E por fim, a última etapa dedicou na análise em que pese à população nordestina, em especial, no âmbito da saúde as consequências de práticas de crime de fraude e corrupção na aplicação de verbas das políticas públicas de saúde e como o direito punitivo contemporâneo vem tratado cada caso.
Posto visto, ficou patente que a prática de fraudes por parte de agentes públicos, em especial, caso Consórcio Nordeste, se compara a um câncer enraizado e que aos poucos traz sérias consequências para a sociedade e para a efetivação dos direitos e garantias individuais e coletivos. Compromete a saúde pública, uma vez que recursos que deveriam ser destinados ao combate à pandemia são desviados, prejudicando o acesso da população a equipamentos e tratamentos adequados; além de gerar um desgaste da confiança das instituições democráticas.
2 METODOLOGIA
A metodologia é um elemento fundamental para a pesquisa científica, pois permite a sistematização e o rigor dos procedimentos adotados, garantindo a validade dos resultados encontrados. É através da metodologia que se estabelecem critérios claros para a coleta, análise e interpretação dos dados, assim como para a verificação da consistência e confiabilidade das conclusões alcançadas (MARCONI; LAKATOS, 2017).
Neste estudo, foi utilizada a pesquisa qualitativa como instrumento para se alcançar a resposta da problemática levantada e de seu problema, consistirá pela busca de uma compreensão mais minuciosa sobre o fenômeno da corrupção no setor da Administração Pública, cujos significados e características situacionais será objeto de uma análise subjetiva, desprezando à simples compreensão quantitativa deste fenômeno (PRADANOV; FREITAS, 2013).
A coleta de dados ocorrerá por meio de uma busca sistemática e rigorosa dos materiais bibliográficos e documentais, com análise crítica das leis e jurisprudências, identificando detectar se há contradições, lacunas e pontos a serem aprofundados. Desta forma, a utilização de métodos rigorosos e de técnicas de análise adequadas contribuirá para a construção de um conhecimento sólido e confiável.
Sendo assim, foi possível responder aqui problema proposto, com base nos subsídios encontrados para o aprimoramento da legislação atual e da administração dos recursos públicos para o bem da coletividade e, também, das garantias individuais do sujeito.
As técnicas investigativas que foram utilizadas dizem respeito aquelas inerentes a pesquisa bibliográfica e documental. A pesquisa bibliográfica se dará na busca de entendimentos de diversos autores e fontes como revistas, periódicos, livros, dissertações e monografia, publicados nos últimos cinco anos.
E se tratando das técnicas documental, foram objetos de análises as normas como a Lei de Improbidade, Código Penal e Civil, entre outros no que se aplicam subsidiariamente, tendo por local de estudo o cenário nacional. Quanto as bases de pesquisas que foram utilizadas, devido sua credibilidade a Scientific Electronic Library Online (Biblioteca Científica Eletrônica On-line), Periódicos da Capes, Google Acadêmico, sites oficiais do Judiciário e Legislativo entre outros, cujas publicações ocorreram entre 2017 a 2022.
Também foram realizadas a escolha do acervo bibliográfico, com 17 artigos escolhidos mais legislação, para dar fundamentação teórica ao estudo, com leituras interpretativas seguidas de técnicas de fichamento, com ações operacionais como seleção, comparação, classificação entre outras.
3 DIREITO PUNITIVO CONTEMPORÂNEO DE COMBATE AO CRIME DE CURRUPÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
De acordo com suas origens etimológicas, o termo “corrupção” tem sua raiz na palavra latina “corruptus”, que significa “quebrar em pedaços”, indicando a ação de decompor e deteriorar algo. A corrupção pode ser entendida como o ato de corromper alguém ou algo, com o objetivo de obter vantagens ilegais ou ilícitas em relação aos outros. O foco deste artigo é a corrupção na esfera política, especialmente praticada por agentes políticos. Antes de aprofundarmos no assunto, é importante examinar o surgimento da corrupção no Brasil.
Ao examinar minuciosamente o fenômeno da corrupção, constata-se de forma inequívoca que este representa um desafio enraizado nas raízes estruturais de uma nação, a exemplo do contexto brasileiro. A história do Brasil revela uma conjuntura intrigante que evidencia como o processo de formação de uma nação desempenha um papel crucial na moldagem de seu futuro e destino.
A corrupção brasileira é assunto recorrente nos dias diários. Diversos historiadores de toda parte do país relatam o surgimento da mesma, desde o tempo do Brasil Colonial. Desde então, a corrupção se apresenta como uma forma de ganhar dinheiro fácil e rápido contendo até mesmo alguns privilégios.
Ao estudarmos a história do nosso país fica notório a confusão do público com o privado, troca de favores e todo o tipo de manobras ilícitas. Desde o seu início coloca nosso país em uma situação deplorável, que reflete nos dias de hoje. Consequência disso, vemos os serviços básicos previstos na Constituição Federal de 1988, que não são efetivados (KLEIN; ALENCAR, 2017, p.7).
A corrupção é uma manifestação de conduta altamente prejudicial para uma sociedade, uma vez que permeia tanto o âmbito público quanto o privado, tornando-se uma realidade cotidiana. No contexto brasileiro, a corrupção está enraizada na própria essência do povo, que demonstra uma tendência constante em buscar benefícios pessoais, não observando se quer se irá prejudicar o próximo. O fenômeno conhecido como “jeitinho brasileiro” foi internalizado pela sociedade como um costume, levando a população a encarar pequenas práticas corruptas como normais.
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Conclui-se ainda que os interesses pessoais que eram buscados na época colonial. Conforme escritor brasileiro “Laurentino Gomes” nos oito primeiros anos em terras brasileiras, D. João VI distribuiu mais títulos de nobreza do que em setecentos anos de monarquia portuguesa. Segundo ditados populares que foram criados na época, habitualmente eram ouvidos pela população, sendo um deles tendo como exemplo: “Quem furta pouco é ladrão, quem furta muito é barão e quem furta mais e esconde passa de barão a visconde (KLEIN; ALECANCAR, 2017).
De acordo com a análise de Rita Biason (CAMPOS, 2021), é possível constatar que a prática corrupta desfrutava de uma presença notável e constante no contexto do Brasil Colônia, sobretudo por intermédio do comércio ilícito de recursos nacionais, tais como o pau-brasil, tabaco, ouro e diamantes. A história revela uma abundância de relatos que retratam a ocorrência de diversos episódios marcados pela ilegalidade e pela corrupção durante o período colonial, demonstrando, assim, a persistência desse fenômeno ao longo dessa fase histórica. Apesar do reconhecimento dos impactos profundos e duradouros provenientes do processo inicial de colonização exploratória deste país, cujos reflexos ainda se manifestam na atualidade, o sentimento patriótico impede que a esperança se dissipe. Paralelamente, tal sentimento também provoca uma constante reflexão acerca da possibilidade de resumir esta nação unicamente aos incessantes crimes e atos de corrupção que são amplamente divulgados diariamente pelos meios de comunicação.
Há uma estreita ligação entre corrupção e poder. De acordo com Lord Acton, citado por Ana Cristina Botelho (2008, p. 24), o poder político tende a ser utilizado em benefício próprio, o que aumenta a propensão para o surgimento da corrupção política. A busca por poder e influência pode levar a práticas corruptas, em que agentes políticos utilizam seus cargos para obter vantagens pessoais ou partidárias (LEITE; MACEDO. 2017, p. 14).
A corrupção política, objeto central da presente pesquisa, consiste em uma modalidade específica de comportamento corrupto perpetrado exclusivamente por agentes políticos. A corrupção no âmbito político, denominada como tal, caracteriza-se por sua disseminação abrangente em todas as esferas da atividade política, infiltrando-se no próprio sistema político de forma intrínseca.
Deste modo, ao longo das últimas décadas, o Brasil tem enfrentado desafios significativos no que diz respeito aos crimes de corrupção no âmbito político. No entanto, é importante ressaltar que a nação também tem se esforçado para avançar na repressão desses delitos, por meio da implementação de uma legislação mais rigorosa e de ações efetivas.
Um dos marcos mais importantes nesse contexto foi a criação da Lei de Improbidade Administrativa, em 1992. Essa legislação estabeleceu regras e punições para agentes públicos que cometem atos de corrupção, como o desvio de recursos, enriquecimento ilícito e nepotismo. A lei proporcionou uma base sólida para o combate à corrupção no setor público, estabelecendo punições que vão desde a perda de cargos e direitos políticos até o ressarcimento dos danos causados aos cofres públicos (MORAES; ROSSI, 2014).
No entanto, foi com a criação da Lei da Ficha Limpa, em 2010, que o Brasil deu um passo importante para reprimir a corrupção na esfera política. Essa lei estabelece critérios mais rigorosos para a elegibilidade de candidatos a cargos públicos, proibindo a candidatura de pessoas condenadas por crimes como corrupção, lavagem de dinheiro e improbidade administrativa. Com a Lei da Ficha Limpa, busca-se garantir que pessoas envolvidas em atos de corrupção sejam impedidas de ocupar cargos públicos e influenciar negativamente a administração do país.
Outra iniciativa relevante foi a promulgação da Lei Anticorrupção, em 2013. Essa legislação estabeleceu normas para responsabilização de empresas envolvidas em práticas corruptas, por meio da aplicação de multas e outras sanções. A lei também prevê a colaboração premiada, em que empresas que denunciam atos ilícitos e cooperam com as investigações podem ter suas penas reduzidas. Essa medida foi fundamental para incentivar a cooperação e a delação de envolvidos em esquemas de corrupção, o que permitiu a descoberta de uma série de crimes e a punição.
Além disso, o Brasil tem fortalecido seus órgãos de controle e investigação. O Ministério Público e a Polícia Federal têm desempenhado papéis fundamentais na apuração e no combate à corrupção, atuando de forma independente e autônoma. Operações como a Lava Jato, deflagrada em 2014, têm sido emblemáticas nesse sentido, resultando na investigação e condenação de diversos políticos e empresários envolvidos em esquemas de corrupção de grande magnitude.
No entanto, é importante ressaltar que a repressão aos crimes de corrupção é um desafio contínuo. A legislação brasileira avançou significativamente, mas ainda há espaço para aprimoramentos. É necessário fortalecer as instituições de controle, garantir a independência do Judiciário e promover a transparência na gestão pública. Além disso, a conscientização da sociedade e a educação cívica são fundamentais para a construção de uma cultura de integridade e combate à corrupção. Em suma, o avanço da legislação brasileira em repressão aos crimes de corrupção na seara política representa um esforço significativo do país para combater essa prática nociva. Leis mais rigorosas, como a Lei de Improbidade Administrativa e a Lei da Ficha Limpa, aliadas a órgãos de controle fortalecidos e a operações de combate à corrupção, têm sido instrumentos importantes nessa batalha. Ainda há desafios a serem enfrentados, mas é fundamental que o Brasil continue avançando na construção de um sistema mais íntegro e justo.
4 CONSÓRCIO NORDESTE E DENÚNCIAS DE CURRPÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Durante o período compreendido entre 2020 e 2021, o Brasil vivenciou um contexto delicado caracterizado pela pandemia da COVID-19. Nesse cenário, além dos desafios inerentes à crise sanitária, o país também se deparou com um agravamento do problema da corrupção. A conjunção de recursos emergenciais destinados ao enfrentamento da doença e a urgência na implementação de medidas de apoio à população criou um ambiente propício para práticas corruptas e desvios de verbas públicas (BRITO, 2020).
Uma das principais preocupações no tocante à corrupção durante a pandemia centrou-se na má gestão dos recursos alocados à saúde. Verificou-se uma destinação significativa de recursos financeiros para a aquisição de equipamentos médicos, medicamentos e insumos hospitalares essenciais para o combate à COVID-19. Entretanto, relatos de superfaturamento, compras fraudulentas e desvio de recursos emergiram em distintas regiões do país, prejudicando a eficácia e a efetividade das medidas adotadas para o enfrentamento da doença.
Outro aspecto problemático foi a distribuição de auxílios financeiros e programas de apoio à população impactada pela crise econômica decorrente da pandemia. O governo federal instituiu o auxílio emergencial, um programa de transferência de renda direta destinado aos segmentos mais vulneráveis, além de outras iniciativas de suporte a trabalhadores e empresas. Entretanto, foram reportadas denúncias de fraudes na concessão do auxílio, envolvendo inclusões indevidas de indivíduos que não atendiam aos critérios de elegibilidade e desvio de recursos.
A corrupção durante a pandemia também teve impacto na aquisição de vacinas contra a COVID-19. Considerando a urgência de imunizar a população, contratos foram celebrados com vistas à obtenção de vacinas. Todavia, verificaram-se casos de intermediação e envolvimento de empresas em esquemas de corrupção, por meio da oferta de doses a preços inflacionados e pagamento de propinas a agentes públicos, comprometendo a celeridade no processo de vacinação e minaram a confiança da população nas ações voltadas ao enfrentamento da pandemia (SANTOS, 2021).
É imprescindível ressaltar que, diante dessas denúncias, o país também exibiu uma resposta proativa. Órgãos de controle, como o Ministério Público e a Polícia Federal, conduziram investigações e operações para apurar os casos de corrupção. A imprensa desempenhou um papel crucial ao expor tais práticas e ao demandar transparência e responsabilização. Ademais, a sociedade civil organizou-se para denunciar irregularidades e pressionar por mudanças (SANTOS, 2021).
A corrupção durante a pandemia no Brasil reiterou a necessidade de fortalecer as instituições de controle, aprimorar a transparência na gestão pública e fomentar uma cultura de integridade. É fundamental que haja a punição dos envolvidos em práticas corruptas, bem como o estabelecimento de mecanismos de controle mais eficientes e robustos. Somente assim será possível assegurar a correta utilização dos recursos públicos, de forma ética e eficaz, no enfrentamento dos desafios advindos da pandemia, bem como garantir o bem-estar da população.
4.1 CASO DO CONSÓRCIO NORDESTE
Os consórcios públicos são criados como pessoas jurídicas, podendo ser de direito público, com atribuições específicas desse tipo de entidade, tais como imunidades e privilégios, ou de direito privado, que possuem maior flexibilidade na gestão e contratação de pessoal e fornecedores. Possui fundamentação jurídica na Lei n.º 11.107, de 6 de abril de 2005. Em ambos os casos, o principal objetivo dos consórcios públicos é promover ações conjuntas entre os entes federativos para aprimorar os serviços públicos oferecidos à população.
Desse modo, os consórcios públicos são formados com a fisionomia jurídica de associação pública, tendo a natureza jurídica de autarquia. Consequentemente, a essas associações serão atribuídas todas as prerrogativas que a ordem jurídica dispensa às autarquias em geral. Já os consórcios públicos de direito privado são regidos predominantemente pelo direito privado, mas devem observar as normas de direito público quanto à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, sendo regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) (CLEMENTINO, 2019, p. 166).
A finalidade desta modalidade de consórcio visa reduzir a quantidade de burocracia e obstáculos existentes entre os governos, permitindo que eles se envolvam de forma mais direta com a sociedade civil. Essa nova estrutura proporciona uma gama mais ampla de recursos para os agentes governamentais. Além disso, essa abordagem tem a capacidade de lidar com questões sociais que vão além da infraestrutura e das práticas diárias dos governos. Ela também cria espaços para que governos e sociedade civil possam dialogar em diferentes níveis por meio de fóruns. Dentre estes, há o Consórcio Nordeste, que constitui em uma grande iniciativa que reúne os nove estados da região Nordeste do Brasil para promover o desenvolvimento regional e a cooperação em diversos setores, tais como saúde, segurança, educação, infraestrutura, entre outros.
Ressalto, agora, o ineditismo do Consórcio Nordeste, uma vez que é o primeiro do Brasil entre estados federados, não incluindo entes municipais e federal. Trata-se de alternativa de negociação e decisão coletiva compartilhada sobre o futuro comum desses entes federativos. Nesse sentido, o ordenamento e o planejamento territorial representam contribuição fundamental para a capacitação e o desenvolvimento sociopolíticos da sociedade, desde que sejam resultantes de um processo de dimensões, ao mesmo tempo, técnica e política (CLEMENTINO, 2019, p. 168).
Através do consórcio, os estados nordestinos buscam alcançar benefícios conjuntos, como economia de escala e maior poder de negociação junto ao governo federal e a organismos internacionais. O consórcio também visa a troca de experiências e boas práticas entre os estados, possibilitando a implementação de projetos mais eficientes e sustentáveis.
O Consórcio Nordeste concentrou sua atuação em campos como saúde pública, educação e segurança pública. Além disso, adotou compras coletivas como estratégia para melhorar a gestão pública, incluindo a aquisição de bens importados do exterior. Também incentivou a prestação de auxílio entre os estados nordestinos em situações emergenciais (ROSSI; SILVA, 2020). No entanto, o Consórcio Nordeste foi alvo de denúncias de corrupção que vieram à tona em 2019. As investigações apontam irregularidades em contratos firmados pelo consórcio, especialmente em relação à compra de respiradores para o combate à pandemia da COVID-19.
ANEXO I – RELAÇÃO DOS BENS E SERVIÇOS A SEREM ADQUIRIDOS QUANTIDADE DESCRIÇÃO VALOR UNITÁRIO TOTAL DA LINHA VALOR EM REAIS (R$) 600 PCs Ventilador AV2000B3 de UTI portátil elétrico ICU com compressor de ar NCM 9022901 US 28.900,00 US 17.340.000,00 R$ 95.023.200,00 Frete FOB Brasil Peso 8T Rota aérea internacional Guangzhou Guangdong China RPC Miami FL US Recife PE – Brasil […] Especificações em contrato US 246.000,00 US 492.000,00 R$ 2.696.160,00 Insurance Incoterms All risks Seguro Intermodal internacional de bens Responsabilidade da operação de transporte ROTR-VI Especificações em contrato US 112.350,00 US 224.700,00 R$ 1.231.356,00 Total: US 18.056.700,00 R$ 98.950.716,00 ESTADO CONSORCIADO QUANTIDADE VALOR ALAGOAS 60 unidades R$ 9.895.071,60 BAHIA 120 unidades R$ 19.790.143,20 CEARÁ 60 unidades R$ 9.895.071,60 MARANHÃO 60 unidades R$ 9.895.071,60 PARAÍBA 60 unidades R$ 9.895.071,60 PERNAMBUCO 60 unidades R$ 9.895.071,60 PIAUÍ 60 unidades R$ 9.895.071,60 RIO GRANDE DO NORTE 60 unidades R$ 9.895.071,60 SERGIPE 60 unidades R$ 9.895.071,60 (CONSÓRCIO NORDESTE, 2020, p.7).
Estes quantitativos acimas foram alvos de denúncias de corrupção, cuja denúncia da Polícia Federal (PF) foi apreciada pelo Congresso Nacional, que teve início em operação investigação da PF em 26, uma terça-feira, do mês de abril de 2022. Ressalta que a situação foi extremamente preocupante, sendo investigadas rigorosamente para que os envolvidos sejam responsabilizados:
A Polícia Federal (PF) deflagrou, nesta terça-feira (26), uma operação para investigar a compra de ventiladores pulmonares pelo Consórcio Nordeste, no início da pandemia de covid-19 no Brasil. O contrato teve valor de R$ 45 milhões, que seriam utilizados na aquisição de 300 equipamentos, mas nenhum aparelho foi entregue (CONGRESSO EM FOCO, 2022, online).
É fundamental ressaltar que haja a transparência nas investigações e que os responsáveis sejam punidos de acordo com a lei é o aguardado pela sociedade. Além disso, é essencial promover ações de controle interno e fortalecer os mecanismos de auditoria para evitar possíveis casos de corrupção no futuro.
É necessário também que essas denúncias não fragilizem os esforços dos nove estados nordestinos em trabalhar de forma conjunta para enfrentar os desafios da região, garantindo o desenvolvimento sustentável e equitativo de todo o Nordeste brasileiro. Nesta direção, ressalta a relevância dos mecanismos de controle dos consórcios públicos, que no Brasil, são regulados pela Lei nº 11.107/2005, que estabeleceu os mecanismos de controle para garantir a transparência, eficiência e responsabilidade na gestão dos consórcios.
São previstos referida lei, o Conselho de Administração, que tem a função de gestar o consórcio por um Conselho composto pelos chefes do Poder Executivo de cada ente consorciado. Esse conselho é responsável pela tomada de decisões e pelo controle das ações do consórcio. Depois, há o contrato do consórcio, que deve ser firmado entre os entes consorciados, estabelecendo as obrigações e responsabilidades de cada um. Esse contrato deve seguir regras de transparência, prestação de contas, fiscalização e controle das ações do consórcio. Todavia a o controle externo, aquele exercício por outro órgão, entidade ou poder que possui independência com os envolvidos, como prescritos no ordenamento jurídico brasileiro, que tem por função assegurar a transparência, a legalidade dos atos administrativos da Administração Pública direta e indireta.
Já o controle externo pode ser resumido, nas palavras de Hely Lopes Meirelles (2016, p.798), como “o que se realiza por um Poder ou órgão constitucional independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder estranho à Administração responsável pelo ato controlado” e encontra fundamento na própria noção de separação harmônica dos poderes, consagrada no art. 2º da Constituição da República (CORDEIRO, 2021, p.34).
O controle externo tem como finalidade comprovar a probidade da Administração, ou seja, a honestidade e integridade da gestão pública. É responsável por verificar a adequada manutenção e manejo dos recursos públicos, garantindo que sejam utilizados de forma correta e eficiente. Uma das formas de controle externo é a apreciação de contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo e pelo Tribunal de Contas para verificar a efetivação das despesas e assegurar que foram realizadas lícita e dentro dos princípios da Administração. Outra manifestação do controle externo é a instauração de um inquérito civil pelo Ministério Público. O Ministério Público pode investigar casos de desvio de recursos, corrupção ou qualquer outra prática ilegal relacionada ao uso do dinheiro público. Além disso, o Judiciário também exerce controle externo ao anular, por exemplo, uma despesa realizada pelo Executivo que seja considerada ilegal ou em desacordo com a legislação vigente.
5 DIREITO PUNITIVO CONTEMPORÂEO E CASOS DE FRAUDES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Em meio à pandemia da COVID-19, medidas de urgência e emergência foram necessárias a serem tomadas pelos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), em atendimento as necessidades de saúde pública diante da calamidade que o Sistema Único de Saúde estava enfrentando com a abrangência, amplitude e quantitativos de casos de pessoas acometidas de Covid-19 em estado de média e alta complexidade.
Por conseguinte, com as devidas razões o Senado Federal foi impulsionado a tomar decisões que viabilizassem a engrenagem pública celeridade, culminando com a aprovação do decreto de calamidade pública para combater o referido quadro de necessidade da população nacional, bem como o Supremo Tribunal Federal concedeu poderes para os entes federados para decidir as melhores condições de combate a pandemia (RODRIGUES, 2020).
Dentre as alterações advindas pelo novo contexto de calamidade da saúde no território nacional, podem ser citadas a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, que dispôs sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional devido à COVID-19, que mais tarde foi substituída pela Medida Provisória nº 926, de 20 de março de 2020 e, em seguida, convertida na Lei nº 14.035, de 11 de agosto de 2020, a qual flexibilizou as contratações de bens e serviços para o enfrentamento da pandemia, com a dispensa de licitação.
Essas alterações legislativas permitiram aos órgãos da Saúde da União, Estados, Distrito Federal e Municípios a adoção diversas medidas como adquirir imediatamente bens, serviços e insumos de saúde para combater o vírus, além de realizar pregões com prazos reduzidos pela metade. Desta forma, os entes federados deram inícios a um grande volume de formas de compras, sem certame público de altíssimos valores. Todavia, no cenário de tantas facilidades burocráticas, administrativas e legais quanto as possibilidades de aquisição de bens e serviços, cujos os valores por sua natureza de custos tecnológicos e especificidades vultosos, se constituíram, não apenas possibilidades, mas de fato campo para práticas de corrupção e fraudes na Administração Pública de forma disseminada em diversos recortes do território nacional, como muito bem ensinam Franklin e Mendes:
A ameaça de corrupção se mostra maior em transações que possuem altos montantes envolvidos, principalmente quando há a convergência entre alto poder de investimento e grandes números de casos da doença. Assim, a implementação de políticas públicas emergenciais, que gera grandes transações econômicas, forma cenários propícios (FRANKLYN; MENDES, 2021, p.2).
Desta forma, com esses cenários propícios de práticas de corrupção dentro da Administração pública foram registradas as mais diversas denúncias, que deram origem as investigações pela Polícia Federal, com denúncias Ministério Público, Tribunal de Contas do Estado, como os seguintes casos: no estado do Rio de Janeiro, envolvendo desvios de finalidade da área de saúde, atrasos em entregas dos bens adquiridos e contratação de empresas fantasmas com contratos com valores superfaturados, com a cifra total de R$ 722,24 milhões (RODRIGUES; AZEVEDO, 2020).
Outro exemplo foi do estado de São Paulo, que semelhantemente ao governo do Rio de Janeiro, realizou contratação na área de saúde com pagamento antecipado, alguns com falta de contrato e valores superfaturados, cuja soma de valores estimada em torno de R$ 722,24 milhões (RODRIGUE; AZEVEDO, 2020). Por conseguinte, na região Nordeste, ocorreu semelhantemente com estes dois estados da região Sudeste, porém envolvendo um número maior de estados por se tratar do Consórcio Nordeste.
O consórcio decidiu unir recursos para a compra de ventiladores mecânicos, conhecidos como respiradores, entre outros materiais e serviços visando o combate à doença, inclusive compras de vacinas devido a forma como o Ministério da Saúde estava conduzindo o processo para aquisição e distribuição de vacinas, que não estava atendendo a demanda para a sociedade nordeste. No entanto, a compra dos respiradores para os estados do Nordeste acabou sendo alvo de investigação da Polícia Federal.
O primeiro problema ocorreu quando uma empresa foi contratada para fornecer os equipamentos sem possuir experiência prévia na área, com um contrato de R$ 48 milhões, 300 respiradores já pagos não forem entregues; e os respiradores adquiridos apresentaram falhas técnicas e não atendiam aos requisitos necessários para serem utilizados em pacientes com COVID-19. As irregularidades levaram à abertura de investigações e ação judicial para apurar os responsáveis pelas falhas na compra dos respiradores.
Diante do cenário exposto, coube ao controle externo desempenhar seu papel de fiscalizador dos atos da Administração pública, onde foram veiculadas pela mídia diversas notícias sobre as operações de investigação conduzidas pelo Ministério Público (PM), a Controladoria Geral da União (CGU), a Policia Federal (PF) e Tribunais de Contas que não só investigaram e denunciaram as irregularidades contatuais celebrados no contexto da pandemia (ARAÚJO; LUCAS, 2020). O que levou abertura não apenas de investigações, bem como abertura de CPIs (Comissões Parlamentares de Inquéritos) e processos na Justiça.
Neste mesmo diapasão foram aplicados dispositivos legais que preveem penalidades administrativas e penais, conforme cada caso concreto, na busca de se equilibrar a harmonia entre as relações do poder público diante da sociedade, tendo o Estado o dever de cuidar, defender e promover o bem-estar da coletividade. Deste modo, foram os processos de inquéritos fundamentados devidamente no que determina o regramento jurídico do tocante aos crimes de corrupção no país.
Desde o triste ocorrido dos casos de corrupção na Administração Pública envolvendo agentes públicos do poder Executivo, Legislativo e representantes de empresas privadas no caso da Petrobrás, deflagrando a operação denominada Lava Jato em 2014. Na ocasião se investigou crimes de corrupção ativa e passiva, gestão fraudulenta, obstrução da Justiça, lavagem de dinheiro e outros. O resultado, foram empresários presos, devolução de dinheiro aos cofres públicos, perda de mandado e prisão para os agentes políticos envolvidos.
Diante dos fatos expostos, o ordenamento jurídico brasileiro vem buscando se aperfeiçoar quanto às formas de impedir práticas corruptas em todas as áreas da sociedade, com grande ênfase na Administração Pública. Por conseguinte, nas últimas décadas, novas leis foram instituídas com esta finalidade, onde o legislador a partir dos casos mais recentes no país, vem criando mecanismo de punição adequada.
A primeira lei a ser promulgada nesta direção foi a Lei de Improbidade Administrativa, Lei nº 8. 429, de 02 de junho de 1992, que trata especificamente sobre as sanções aplicáveis e penalidades aos agentes públicos no exercício de funções públicas: nos casos de enriquecimento ilícito no exercício do mandato, cargo, emprego ou função, quer seja na administração direta ou indireta ou funcional.
Assim dentre as penalidades há a possibilidade de perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio: ocorre quando fica comprovado que o agente público obteve vantagens patrimoniais de forma indevida. O agente é obrigado a devolver os bens ou o dinheiro obtido ilegalmente (Artigo 12, I e II). Pagamento de multa, consiste na obrigação do agente público de pagar uma quantia em dinheiro como punição pelo ato de improbidade administrativa praticado. O valor da multa pode variar de acordo com a gravidade da conduta (Artigo 12, III) (BRASIL, 1992).
É importante ressaltar que as penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa podem variar de acordo com a gravidade do ato praticado, sendo, em alguns casos, aplicadas de forma cumulativa. Além disso, é garantido ao acusado o direito de defesa e o devido processo legal, assegurando requisitos mínimos para a aplicação das penalidades.
Também pode haver suspensão dos direitos dos políticos (Artigo 12, Parágrafo Primeiro), trata-se da suspensão do direito do agente público de exercer funções públicas, como ser candidato a cargo eletivo ou ocupar cargos públicos, por um período determinado. Essa penalidade varia de três a cinco anos, podendo ser estendida em casos mais graves, por decisão judicial ou administrativo.
Proibição de contratar com o poder público: impede que o agente público, por um determinado período, realize contratos, licitações ou qualquer tipo de negócio com o poder público. Essa penalidade busca evitar que o agente continue se beneficiando indevidamente de recursos públicos (BRASIL, 1992). Por fim, são sanções diversas em única direção: coibir práticas de corrupção dentro da Administração Pública, praticadas por agentes públicos.
Seis anos depois, para fortalecer as medidas contra atos de corrupção dentro da Administração Pública foi promulgada a Lei n. 9.613, de 03 de março 1998, Lei de Lavagem de Dinheiro, que define os crimes de lavagem de dinheiro e estabelece penas para aqueles que praticam essa atividade. Ela também determina a criação de órgãos responsáveis pela prevenção e combate à lavagem de dinheiro, como o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) e o Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI) (BRASIL, 1998).
Além destes aspectos citados, também precisa ser considerado que a lei determina que algumas profissões profissões e instituições, como bancos, corretoras de valores, cartórios e advogados, devem adotar procedimentos de identificação, registro e comunicação de operações suspeitas de lavagem de dinheiro. Essas regras visam a prevenção e o combate a esse tipo de crime, auxiliando na identificação de transações financeiras suspeitas, sendo relevante contra o crime organizado e a corrupção, contribuindo para a integridade do sistema financeiro. Em 2013, foi promulgada outra norma de combate a corrupção e aos crimes contra o erário público, a Lei Anticorrupção, Lei n. 12.846, de 2013, conhecida também, por Lei Empresa Limpa, veio estabelecer regras e medidas para combater atos de corrupção praticados por empresas, especialmente aquelas que possuem contratos com o governo. A lei prevê a responsabilização administrativa e civil das empresas que praticarem atos corruptos, como pagamento de propina, fraudes em licitações, lavagem de dinheiro, entre outros (BRASIL, 2013).
Art. 1º. Esta Lei dispõe sobre a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira.
Art. 3º. A responsabilização da pessoa jurídica não exclui a responsabilidade individual de seus dirigentes ou administradores ou de qualquer pessoa natural, autora, coautora ou partícipe do ato ilícito.
§ 1º. A pessoa jurídica será responsabilizada independentemente da responsabilização individual das pessoas naturais referidas no caput.
§ 2º. Os dirigentes ou administradores somente serão responsabilizados por atos ilícitos na medida da sua culpabilidade.
Art. 30. A aplicação das sanções previstas nesta Lei não afeta os processos de responsabilização e aplicação de penalidades decorrentes de:
I – ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 ; e II – atos ilícitos alcançados pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, ou outras normas de licitações e contratos da administração pública, inclusive no tocante ao Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC instituído pela Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011 (BRASIL, 2013).
De autoria do poder Executivo, tem como uma das principais contribuições a criação dos programas de compliance, que são mecanismos internos de controle e prevenção de atos corruptos nas empresas. Esses programas são obrigatórios para empresas que possuem contrato com o governo e podem ser utilizados como critério de mitigação de penalidades em caso de infração.
É inegável que o regime de responsabilização instituído na Lei Anticorrupção e na Lei de Improbidade Administrativa deitam raízes no mesmo fundamento de ordem constitucional vocacionado à tutela da probidade administrativa e do patrimônio da administração pública, com supedâneo nos valores e princípios republicanos consagrados no art. 37, §§ 4°, 5° e 6°, da Constituição Federal (ALMEIDA, 2019, p.3).
Foram inovações presentes na Lei Anticorrupção: responsabilização de pessoa jurídica por atos de corrupção e irregularidades cometidas em seu nome ou interesse. Antes da lei, apenas pessoas físicas eram passíveis de punição por corrupção. Nos casos de práticas corruptas, a lei trouxe a possibilidade de aplicação de penalidades para empresas corruptas, como multas de até 20% do faturamento bruto do último exercício e a publicação da decisão condenatória.
A lei incentivou a colaboração premiada, oferecendo benefícios para empresas que colaboram com as investigações, como a redução de sanções administrativas e até mesmo a exclusão da aplicação da lei. Trouxe os acordos de leniência, permitindo a celebração de acordos de leniência entre as empresas e os órgãos de controle, mediante a cooperação na obtenção de informações e na produção de provas. Esses acordos podem resultar em redução das multas e até mesmo na isenção de determinadas penalidades.
Em 2019, entrou em vigor o Pacote Anticrime, Lei n. 13.964, com o objetivo de aprimorar a legislação penal e processual penal no combate à corrupção. Essa lei foi resultado do trabalho do Ministério da Justiça e Segurança Pública, liderado pelo então ministro Sergio Moro, e incorporou diversas medidas que visam fortalecer o sistema de justiça brasileiro no enfrentamento à criminalidade, especialmente no que diz respeito a crimes relacionados à corrupção.
Uma das principais mudanças trazidas pelo Pacote Anticrime é a alteração na forma de cumprimento da pena. A lei estabeleceu regras mais rígidas para a progressão de regime, dificultando a concessão de benefícios a criminosos condenados por crimes graves, como corrupção. Além disso, a legislação também aumentou o prazo máximo de cumprimento da pena, permitindo que condenados fiquem mais tempo na prisão.
Outro ponto importante abordado pelo Pacote Anticrime é a criação do instituto da “plea bargain”, que consiste em um acordo entre o Ministério Público e o acusado, no qual este último se declara culpado em troca de uma pena reduzida. Essa medida tem como objetivo agilizar os processos criminais, reduzindo a sobrecarga do Judiciário brasileiro.
Além disso, o Pacote Anticrime também traz alterações nas leis de organização criminosa e lavagem de dinheiro, tornando a legislação mais eficaz no combate a esses tipos de crime. A nova lei também aumenta a pena para crimes cometidos com armas de fogo, visando desencorajar o uso ilegal de armamentos. Apesar das críticas e controvérsias em relação ao Pacote Anticrime, é inegável que a legislação representa um avanço na luta contra a corrupção e na melhoria do sistema de justiça criminal no Brasil.
Posto visto, o direito punitivo no Brasil nas últimas décadas vem se aperfeiçoando e ganhando eficiência a partir do surgimento de novas normas, mais atualizadas para as modalidades de crimes de corrupção na Administração Pública dos entes federados. No que tange ao Consórcio Nordeste, as medidas foram tomadas para aprimorar os processos de compras da região e evitar novas irregularidades.
O caso do Consórcio Nordeste e a compra dos respiradores destacam a importância da transparência e da fiscalização na gestão pública. Também ressaltam a necessidade de uma maior cautela na contratação de fornecedores e na elaboração de contratos, para garantir a qualidade e a legalidade das compras realizadas pelo poder público.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente pesquisa teve como tema os crimes de corrupção na Administração Pública na seara da Saúde, mas especificamente na região Nordeste, a partir de seu problema inicial que tratou de quais as implicações do direito punitivo contemporâneo sobre as práticas de fraudes no caso do Consórcio Nordeste cometidas no período da pandemia? Conforme a revisão de literatura ficou compreendido que novas leis de novas leis de combate à corrupção na administração pública foram criadas com potencial de serem eficientes na redução desse problema tão prejudicial para um país.
As leis abordadas foram desenvolvidas e promulgadas com o objetivo de criar um arcabouço legal mais rigoroso e abrangente para punir aqueles que se envolvem em práticas corruptas no setor público. Elas geralmente incluem medidas como aumentar as penas para os crimes de corrupção, aumentar a transparência nas finanças públicas, fortalecer os órgãos de controle e fiscalização, além de facilitar a colaboração entre países no combate à corrupção.
Deste modo, os objetivos específicos alcançaram seus propósitos, onde inicialmente foi explanado o papel do direito punitivo nos casos de denúncia de corrupção, pelo qual se dá segurança jurídica ao país, passando na sequência por uma breve consideração o papel dos consórcios de entes federados no período da pandemia nas aquisições de bens e serviços de combate a disseminação da Covid-19, com certo recorte do Consórcio Nordestes e o caso das compras dos respiradores. Por fim, abordou sobre os avanços do direito punitivo neste contexto.
As novas leis que surgiram no país nestas últimas duas décadas, nasceram dos casos concretos que a Administração Pública vinha sofrendo com práticas corruptas de seus agentes e empresas. Ficou demonstrado, que apesar de ter banido os crimes de corrupção da Administração Pública no país, demonstraram ser uma das principais vantagens a possibilidade de enviar um sinal claro de que a corrupção não será tolerada e que os culpados serão punidos de forma adequada. Isso gera um efeito dissuasor, pois cria um ambiente de maior risco para os corruptos, tornando-os mais cautelosos em suas ações.
Além disso, essas leis permitem fortalecer os órgãos responsáveis pela investigação e fiscalização, como a polícia, o Ministério Público e os tribunais. Com mais recursos e autonomia, essas instituições têm maior capacidade de desempenhar seu papel fundamental no combate à corrupção. Também é possível fomentar a cooperação entre diferentes países, compartilhando informações e práticas bem-sucedidas.
No entanto, é importante ressaltar que a eficiência das novas leis de combate à corrupção depende da adequada implementação e aplicação por parte das autoridades competentes. É necessário garantir que haja recursos suficientes e que os processos sejam conduzidos de forma imparcial, garantindo a devida punição dos corruptos e evitando a impunidade.
REFERÊNCIAS
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Graduando em Direito pela Faculdade de Ciências Sociais Aplicadas – FACISA, em Itamaraju (BA). E-mail: alexoliveirapedroso2@gmail.com2
Mestre em Educação, Gestão e Desenvolvimento Sustentável pela Faculdade Vale do Cricaré. Coordenador do Curso de Direito e Docente na Faculdade de Ciências Sociais Aplicadas – FACISA. E-mail: pasitto@uol.com.br3