DIREITO MINERÁRIO: ANÁLISE CRÍTICA DO REGIME JURÍDICO DOS TÍTULOS MINERÁRIOS BRASILEIROS E OS DESAFIOS DA GOVERNANÇA ESG

Ciências Sociais Aplicadas, Volume 29 – Edição 150/SET 2025 / 01/09/2025

MINING LAW: A CRITICAL ANALYSIS OF THE LEGAL REGIME OF BRAZILIAN MINING TITLES AND THE CHALLENGES OF ESG GOVERNANCE

REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/ma10202509011852

Júlio Edstron Secundino Santos1
Lina Ester Barbosa Ribeiro2
Isabel de Carvalho Barbosa Neta3

Resumo: Essa pesquisa aborda o Direito Minerário brasileiro, destacando a relevância da mineração como pilar econômico e estratégico. Analisa a evolução histórica do setor, desde a propriedade régia colonial até a consolidação da titularidade da União sobre os minerais. O trabalho foca na natureza jurídica dos Títulos Minerários, com a autorização de pesquisa e concessão de lavra e no complexo Regime Jurídico Títulos Minerários, enfatizando o controle estatal, a função social e os desafios contemporâneos. A metodologia empregada foi a revisão bibliográfica exaustiva e o método hipotético-dedutivo. O objetivo principal é aprofundar a compreensão da natureza jurídica dos títulos minerários à luz da Constituição Cidadã de 1988, analisando as tensões entre o imperativo econômico e os requisitos socioambientais, e delineando os requisitos para a consolidação de um modelo de mineração alinhado às diretrizes ESG. Apesar da vasta literatura, persiste a necessidade de uma análise integrada dos títulos minerários sob a ótica da governança socioambiental e dos desafios regulatórios contemporâneos, lacuna que este estudo busca endereçar, propondo caminhos para um futuro da mineração mais justo e sustentável, alinhado aos Marcos Jurídicos do Direito Minerário e às demandas ESG.

Palavras-chave: Direito Minerário; relevância da mineração; Títulos Minerários; Regime Jurídico Títulos Minerários; Marcos Jurídicos do Direito Minerário; Governança ESG.

Abstract: This research addresses Brazilian Mining Law, highlighting the relevance of mining as an economic and strategic pillar. It analyzes the sector’s historical evolution, from colonial royal ownership to the consolidation of the Union’s title over minerals. The work focuses on the legal nature of Mining Titles (Research Authorization and Mining Concession) and the complex Legal Regime of Mining Titles, emphasizing state control, social function, and contemporary challenges. The methodology employed was exhaustive bibliographic review and the hypothetical-deductive method. The main objective is to deepen the understanding of the legal nature of mining titles in light of the 1988 Constitution, analyzing the tensions between economic imperative and socio-environmental requirements, and outlining the requirements for consolidating a mining model aligned with ESG guidelines. Despite the vast literature, there remains a need for an integrated analysis of mining titles from the perspective of socio-environmental governance and contemporary regulatory challenges, a gap that this study seeks to address, proposing paths for a fairer and more sustainable mining future, aligned with Legal Frameworks of Mining Law and ESG demands.

Keywords: Mining Law; relevance of mining; Mining Titles; Legal Regime of Mining Titles; Legal Frameworks of Mining Law; ESG Governance.

Introdução

Em um limiar de século XXI impulsionado pela transição energética e pela demanda exponencial por minerais críticos, a mineração transcende sua ancestralidade e emerge como vetor insubstituível da economia global. Nesse cenário de urgência e transformação, o Direito Minerário não se limita a regular, mas se erige como o arcabouço normativo essencial para a conciliação entre o imperativo do desenvolvimento e a premente necessidade da sustentabilidade.

Nesse contexto de crescente relevância, este documento oferecerá uma análise aprofundada do complexo arcabouço jurídico que rege a mineração no Brasil, um setor de relevância estratégica e pilar fundamental da economia nacional. O objetivo primordial desta pesquisa é desvelar a intrincada natureza jurídica dos títulos minerários à luz da Constituição Cidadã de 1988, investigando a dialética entre o domínio soberano da União e as dinâmicas de fomento econômico, ao tempo em que se delineiam as exigências de uma governança socioambiental robusta, capaz de responder aos desafios contemporâneos do setor.

Em 2023, o setor minerário brasileiro registrou um faturamento expressivo de R$ 250 bilhões e contribuiu com um saldo positivo de US$ 25 bilhões na balança comercial (IBRAM, 2024a). Além de sua robusta contribuição econômica, que gerou 313 mil empregos diretos no mesmo ano (IBRAM, 2024b), a atividade minerária suscita desafios jurídicos e sociais multifacetados, especialmente na delicada compatibilização entre o imperativo do desenvolvimento econômico e a urgência da preservação ambiental, bem como na proteção dos direitos fundamentais das comunidades atingidas. 

Nesse contexto de crescente relevância e desafios, as perguntas de pesquisa que guiam este estudo são: como a natureza jurídica dos títulos minerários, alicerçada na soberania da União, se reconfigura e se adapta aos imperativos de sustentabilidade e responsabilidade socioambiental no pós-desastres, especialmente diante da crescente demanda por governança ESG? Qual o novo papel do Estado brasileiro, e de seus mecanismos de outorga, na complexa conciliação entre o fomento econômico, a proteção dos direitos fundamentais e a salvaguarda ambiental no setor mineral?

Para oferecer uma compreensão abrangente dessa dinâmica e atingir o objetivo proposto, a presente análise estará meticulosamente estruturada. Inicialmente, o segundo capítulo, intitulado Evolução Histórica e Fundamentos Jurídicos do Direito Minerário, traçará a linha do tempo da legislação minerária brasileira, desde o período colonial até a Constituição Cidadã de 1988, demonstrando as transformações na percepção da propriedade e do controle estatal sobre os recursos minerais, e como cada fase legou elementos ao sistema atual. 

Na sequência, o terceiro capítulo, Propriedade da União dos Minerais no Brasil, dedicar-se-á ao pilar fundamental do Direito Minerário brasileiro: a titularidade da União sobre as jazidas e minas, discutindo as implicações dessa propriedade, a natureza jurídica da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) e a crucial distinção entre a propriedade do solo e a do subsolo, sob a perspectiva de sua função social.

Prosseguindo com a análise, o quarto capítulo, que abordará o Regime Jurídico dos Títulos Minerários, examinará os diferentes instrumentos pelos quais a exploração mineral será outorgada e fiscalizada, como a Autorização de Pesquisa e a Concessão de Lavra. Também será detalhado quais os regimes especiais e a atuação da Agência Nacional de Mineração (ANM) e do Tribunal de Contas da União (TCU) na gestão e fiscalização desses títulos, além de discutir os desafios institucionais da ANM. 

Complementarmente, o quinto capítulo, Desafios e Debates Atuais no Direito Minerário Brasileiro, discutirá as questões contemporâneas mais prementes, incluindo os impactos socioambientais de desastres, os direitos de povos e comunidades tradicionais e o contínuo debate sobre um novo marco legal para o setor, com especial atenção à crescente relevância dos critérios ESG (Ambiental, Social e Governança) como um imperativo multifacetado para a mineração. 

Finalmente, as Considerações Finais, apresentadas no sexto capítulo, sintetizarão os principais aprendizados do estudo e apontarão perspectivas futuras para o Direito Minerário brasileiro, consolidando as conclusões alcançadas e propondo caminhos para a superação dos desafios.

A metodologia empregada nesta pesquisa será pautada pela revisão bibliográfica exaustiva, ferramenta indispensável para mapear a evolução doutrinária e jurisprudencial do Direito Minerário, bem como para captar as nuances dos debates contemporâneos. 

Dentre as fontes consultadas, destacar-se-ão obras doutrinárias clássicas e contemporâneas do Direito Minerário e Constitucional, marcos legislativos históricos, decisões judiciais e dados provenientes de instituições relevantes. Esta revisão incluirá contribuições de renomados autores como William Freire, Alfredo de Almeida Paiva, Alfredo Ruy Barbosa, Arthur Batista Barcelos, Pedro Benedito Casagrande, Selmar Almeida de Oliveira, Adriano de Castro Pouchain, Maria Tereza Fonseca Dias e Rafhael Frattari. 

Adicionalmente, serão utilizadas informações extraídas de marcos legislativos históricos e dados estatísticos da Agência Nacional de Mineração (ANM) e do Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM). Para a fundamentação de noções básicas e didáticas sobre o tema, será consultada a obra de Lucas Perim (2023); para a compreensão da fiscalização pelos municípios, o artigo de Luís Cláudio Rodrigues Ferreira (2023); e para a análise da natureza jurídica e vinculatividade da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), o trabalho de Arthur Maciel Figueiredo (2020). 

Avançando, para o aprofundamento nos fundamentos constitucionais da propriedade mineral e do Art. 176 da Constituição Cidadã de 1988, recorrer-se-á à obra de José Afonso da Silva (2020). Serão também consideradas a análise sobre os impactos sociais da mineração de Clara Fontes Ferreira e Patrícia Guarnieri dos Santos (2024), e a discussão sobre os impactos complexos e a legislação simplificada de Bruno Milanez (2025).

A aplicação do método hipotético-dedutivo será crucial para a estruturação do raciocínio, permitindo testar e refinar premissas sobre as tensões entre desenvolvimento e sustentabilidade, e construir argumentos consistentes para a formulação de conclusões bem fundamentadas. 

Esse percurso metodológico rigoroso visa garantir uma análise profunda e coerente da natureza jurídica dos títulos minerários à luz da Constituição Cidadã de 1988, contribuindo para a proposição de soluções inovadoras no campo da sustentabilidade e responsabilidade no setor mineral. Essa pesquisa se distingue-se por (i) integrar a análise jurídico-positiva dos títulos minerários com uma perspectiva crítico-funcional da mineração no contexto da governança pública e privada, (ii) discutir as implicações da propriedade da União não apenas sob o viés econômico, mas como fundamento para a responsabilidade socioambiental qualificada do setor, e (iii) apresentar uma análise prospectiva dos requisitos para a conformidade com as diretrizes ESG no contexto regulatório brasileiro, preenchendo uma lacuna na literatura ao oferecer um panorama integrado e propositivo frente aos desafios contemporâneos.

2. Evolução histórica e fundamentos jurídicos do Direito Minerário

A trajetória do Direito Minerário brasileiro é notavelmente complexa. Ela reflete as profundas transformações econômicas, sociais e políticas do país ao longo dos séculos, e sua compreensão é indispensável para decifrar a lógica do regime jurídico atual. Essa evolução está intrinsecamente ligada à percepção da importância estratégica dos recursos minerais para o desenvolvimento nacional e à forma como o Estado exerceu e continuará a exercer seu domínio sobre essas riquezas, legando princípios e desafios que persistem até hoje.

No período colonial, as Ordenações Filipinas (1603) estabeleceram o princípio da regalia, conferindo à Coroa Portuguesa a propriedade do subsolo. A exploração era concedida a particulares mediante o pagamento de tributos e o cumprimento de regras, evidenciando a soberania estatal e o interesse econômico da metrópole. Um dos impostos mais onerosos era o “quinto”, correspondente a 20% de todo o ouro extraído. 

O não cumprimento da cota mínima levava à “derrama”, cobrança compulsória que permitia a confiscação de bens. A opressão fiscal da derrama foi, inclusive, um dos estopins para a Inconfidência Mineira (VAINFAS, 2000, p. 309), demonstrando desde cedo a tensão entre o controle estatal e os interesses dos exploradores. Esse período legou a ideia de que o Estado detém controle sobre os minerais, um princípio que, com adaptações, se mantém.

Com a independência e o Império, a propriedade mineral entrou em indefinição. A primeira Constituição de 1824 omitiu-se sobre o tema, mantendo de facto o regime da Lei de Minas de 1803 – princípio da regalia –, que, contudo, já não possuía a mesma força coercitiva da coroa portuguesa. O debate sobre quem seria o legítimo proprietário do subsolo, se o Estado ou o proprietário do solo, começava a se desenhar, revelando a incerteza jurídica que marcaria o setor por décadas.

A Constituição de 1891, contudo, trouxe uma mudança substancial ao adotar o “sistema fundiário”. Inspirada no Código Civil Francês, essa Carta Constitucional estabeleceu que o proprietário da superfície também detinha a propriedade do subsolo, com ressalvas para minas existentes e de utilidade pública (BRASIL, 1891). 

Essa alteração, reflexo direto de uma influência liberal-individualista então em voga e do forte pendor privatista da Primeira República, gerou, contudo, desafios práticos, como a potencial fragmentação da gestão mineral e a dificuldade de conciliar o interesse privado com o desenvolvimento estratégico nacional, levando a um período de ineficiência e exploração desordenada. Esse modelo, embora breve, mostrou a ineficácia da privatização do subsolo para um país com vastas riquezas minerais.

A crescente demanda por controle estatal sobre as riquezas naturais, impulsionada por crises econômicas mundiais, pela necessidade de desenvolvimento industrial autônomo e por um incipiente nacionalismo econômico, provocou uma nova e decisiva reviravolta. A Constituição de 1934 marcou o retorno à nacionalização das jazidas e minas, declarando-as propriedade da União e, crucialmente, separando-as da propriedade do solo (BRASIL, 1934). 

Essa mudança foi fortemente influenciada por um nacionalismo econômico da Era Vargas, que buscava garantir o domínio brasileiro sobre suas riquezas estratégicas e a soberania sobre o seu patrimônio mineral, afastando a ideia de que a propriedade do solo conferiria um direito automático sobre os recursos do subsolo. Naquela fase foi determinante para a consolidação do modelo atual, ao estabelecer a distinção entre a propriedade do solo e do subsolo, um dos pilares do Direito Minerário brasileiro.

O Código de Minas de 1940 – Decreto-Lei nº 1.985/1940 – representou um marco regulatório fundamental, detalhando procedimentos para pesquisa e lavra e reforçando a titularidade pública dos recursos minerais, mantendo a União como titular dos bens minerários, em nome da nação. 

Essa diretriz foi mantida e consolidada nas Constituições de 1937 e, de forma mais robusta, na de 1946. Esta última reafirmou o domínio da União sobre jazidas e minas e estabeleceu o regime de autorização ou concessão para sua exploração, pavimentando o caminho para o sistema atual, onde a exploração está condicionada à outorga estatal.

Subsequentemente, o Código de Mineração de 1967 – Decreto-Lei nº 227/1967-, ainda em vigor, consolidou os princípios basilares da atividade, estabelecendo os fundamentos para a pesquisa, lavra e fiscalização (BRASIL, 1967a, 1967b). Esse diploma legal foi complementado por legislações específicas, como a Lei nº 6.567/1978, referente a regimes especiais para substâncias de menor valor. 

Os anos 70 e 80 viram a mineração se consolidar como vetor de desenvolvimento, com a expansão de grandes projetos e a criação de estatais como a Companhia Vale do Rio Doce (atual Vale S.A.), que, apesar de sua posterior privatização, reforçou o papel estratégico do setor.

Atualmente, a Constituição Cidadã de 1988 constitui a espinha dorsal do Direito Minerário brasileiro. Ela reitera a propriedade da União sobre os recursos minerais e delineia as bases para sua exploração e aproveitamento, sempre visando o interesse nacional (BRASIL, 1988). 

O Decreto nº 9.406/2018, que regulamenta o Código de Mineração, e a criação da Agência Nacional de Mineração (ANM) pela Lei nº 13.575/2017, são os instrumentos mais recentes de modernização, buscando maior eficiência na gestão e fiscalização. 

Em síntese, a evolução do Direito Minerário brasileiro revela uma progressiva e contínua intervenção estatal sobre os recursos minerais. Essa transição, de um regime de propriedade fundiária para um de domínio público com exploração sob estrita concessão ou autorização, sempre se pautou pelo interesse nacional e pela racionalidade na gestão de bens não renováveis, um paradigma que persistirá no futuro, agora com forte influência dos preceitos de sustentabilidade.

3. Propriedade da União sobre os minerais no Brasil

Tendo explorado a evolução histórica do Direito Minerário e as bases que moldaram o arcabouço jurídico atual, passamos agora a aprofundar esse tema central do sistema: a propriedade da União sobre os minerais no Brasil. Este é o fundamento que estabelece o controle estratégico do Estado sobre riquezas essenciais e define o regime de outorga de direitos minerários, bem como suas implicações futuras.

Um dos pontos centrais mais distintivos e cruciais do Direito Minerário brasileiro é o princípio da propriedade da União sobre os recursos minerais. Este princípio não se limita a definir a titularidade, mas estabelece o fundamento sobre o qual todo o sistema de outorga de direitos minerários se edifica, configurando um verdadeiro controle estratégico do Estado sobre riquezas essenciais.

A Constituição Cidadã de 1988, em seu Art. 20, inciso IX, é o marco legal explícito, ao dispor que “os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União” (SOUSA, 2025, p. 2). Essa disposição constitucional é o alicerce para a compreensão de que a riqueza mineral constitui patrimônio da nação, um bem público com função social intrínseca, que transcende a mera dimensão econômica e impõe um dever de gestão e exploração alinhado à proteção ambiental, aos direitos humanos e ao desenvolvimento sustentável. 

Consequentemente, qualquer atividade de exploração depende de prévia e formal outorga do Poder Público Federal, o que implica um controle estatal ativo e contínuo, não apenas para fins econômicos, mas também para garantir o uso socialmente responsável do recurso.

Constitucionalistas, como José Afonso da Silva (2020, p. 680), qualificam os bens minerais como bens públicos dominicais da União. Isso significa que, embora não se confundam com bens privados do Estado, como um imóvel que ele possua para uso próprio, estão sujeitos a um regime jurídico especial voltado a garantir o interesse nacional, a função social da propriedade e a preservação desses recursos não renováveis para as futuras gerações. 

Já William Freire (2011, p. 45) enfatiza que o princípio emana da soberania nacional, configurando uma “faculdade inerente ao Estado, de dispor dos recursos naturais encontrados em seu território”, o que é crucial para apreender que o direito de minerar não emana da propriedade da terra, mas de uma concessão do Estado. Embora a doutrina discuta se essa propriedade da União é em sentido civil (com restrições) ou um domínio público sui generis, a premissa central é que o Estado exerce um controle soberano, instrumentalizando a outorga para o atendimento ao interesse público.

Complementarmente, a Constituição Republicana de 1988, em seu art. 20, §1º, assegura a participação da União, Estados, Distrito Federal e Municípios no resultado da exploração de recursos minerais, ou uma compensação financeira por essa exploração (SOUSA, 2025, p. 2). 

Esta é a base legal para a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), um mecanismo de partilha de riqueza que visa mitigar os impactos e promover o desenvolvimento local.

A natureza jurídica da CFEM tem sido objeto de intenso debate. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3.262/MG, o Supremo Tribunal Federal (STF), sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes, firmou o entendimento de que a CFEM possui natureza de contraprestação ou preço público pelo uso de um bem da União, e não de tributo (BRASIL, STF, ADI 3262, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 09/05/2012, DJe 10/08/2012). 

Nesta linha de pensamento Arthur Maciel Figueiredo (2020, p. 31) aprofunda esse ponto, explicando que a descaracterização da CFEM como tributo pelo STF, embora controvertida na doutrina, visa conferir maior autonomia ao ente explorador para fixar o valor, desvinculando-a das rígidas regras tributárias. Entretanto, o autor destaca que, apesar de não ser tributo, a CFEM possui natureza de receita vinculada, conforme o mesmo §1º do Art. 20 da Constituição. 

Essa vinculatividade implica que os recursos arrecadados devem ser obrigatoriamente destinados a áreas específicas, como o desenvolvimento regional, a proteção ambiental nos municípios mineradores e a infraestrutura, e não podem ser livremente utilizados pelos entes federados (FIGUEIREDO, 2020, p. 75). Essa distinção é crucial, pois afasta a aplicação de diversas regras do regime tributário, como a anterioridade e a legalidade estrita, conferindo maior flexibilidade na sua regulamentação e cobrança. 

No entanto, a persistência de sua vinculatividade impõe um dever de destinação específica que, embora a diferencie de outras receitas, visa garantir o retorno socioambiental e econômico aos locais impactados pela mineração, justificando o rigor na sua fiscalização pelo TCU.

Do ponto de vista do Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2024, p. 250) ressalta que a outorga de direitos para exploração mineral, seja por autorização ou concessão, configura um ato administrativo discricionário. Essa discricionariedade, contudo, não é ilimitada. Ela deve ser exercida dentro dos parâmetros legais e, sobretudo, pautada pelo interesse nacional, que serve como o balizador primário para as decisões do Poder Público. 

Esse interesse engloba não apenas o desenvolvimento econômico, mas também a segurança nacional, a proteção ambiental, a saúde pública e os direitos das comunidades atingidas. Assim, o Poder Público gerencia bens de sua titularidade sob a ótica de um interesse público nacional que demanda fiscalização e regulamentação estatal para o uso racional de um recurso não renovável e a proteção ambiental, com o objetivo de maximizar os benefícios para a sociedade brasileira como um todo.

A distinção entre a propriedade do solo e a do subsolo para fins de exploração mineral é um pilar fundamental do sistema jurídico brasileiro. Ela consolida o entendimento de que o direito de propriedade sobre a superfície é legalmente independente do direito de explorar os recursos minerais existentes no subsolo. 

Ainda para William Freire (2011, p. 25), essa separação é um dos pilares do sistema minerário nacional, essencial para a garantia da soberania sobre os bens minerais. Alfredo de Almeida Paiva observa que: “o princípio da separação da propriedade do solo e da propriedade do subsolo, para efeito de exploração e aproveitamento das jazidas e minas, consolidou-se nos diversos textos constitucionais e legais e hoje se impõe como tese tranquila e pacífica” (1967, p. 21). Historicamente, essa separação nem sempre esteve presente, como no sistema fundiário da Constituição de 1891, que gerou conflitos e ineficiências na gestão mineral. 

No entanto, as reformas constitucionais de 1934 e 1937, e subsequentemente o Código de Minas de 1940, reverteram essa ótica, reafirmando o domínio da União. A Constituição de 1967, por sua vez, reforçou este princípio e eliminou o direito de preferência do proprietário do solo, substituindo-o pelo direito de participação nos resultados da lavra (PAIVA, 1967, p. 21), um passo importante para conciliar os interesses privados e públicos. 

Essa separação é crucial porque estabelece que a exploração dos recursos minerais não é um direito inerente ao proprietário da terra, mas sim um direito que deve ser outorgado e fiscalizado pelo Estado brasileiro, garantindo que a riqueza mineral seja gerida pela União em benefício da sociedade como um todo, em consonância com o interesse público primário.

Ainda no âmbito da propriedade mineral e da competência da União, o Art. 176 da Constituição Cidadã de 1988 reitera o regime de aproveitamento dos recursos minerais. Esta previsão constitucional estabelece que “as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra” (BRASIL, 2025). 

José Afonso da Silva (2020, p. 811), ao comentar o Art. 176, enfatiza que a Constituição reafirma o princípio da separação da propriedade do solo e do subsolo, conferindo à União a titularidade dos bens minerais, para que sejam utilizados pelo bem da nação brasileira. 

Ele destaca que o dispositivo constitucional garante ao concessionário a propriedade do produto da lavra, mas ressalta que essa propriedade é derivada da concessão do Estado, e não do domínio do solo, sublinhando o caráter instrumental da outorga. 

A previsão legal de que a exploração ou o aproveitamento desses recursos somente poderá ocorrer mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, é fundamental para o controle estratégico sobre o patrimônio mineral, evitando a desnacionalização de recursos essenciais. 

A Constituição Cidadã em art. 176, ao consolidar a distinção entre a propriedade do solo e a do subsolo para fins de exploração mineral e reafirmar o domínio da União sobre as jazidas, estabelece as bases para o sistema de títulos minerários. 

Por isso determinando que a exploração deve observar as condições e os direitos do proprietário do solo, o interesse nacional, a preservação do meio ambiente e o controle da União; elementos que se tornarão ainda mais cruciais no futuro da mineração, especialmente com a crescente demanda por critérios de sustentabilidade e responsabilidade corporativa que a governança ESG impõe aos outorgantes e concessionários dos títulos minerários.

4. Regime jurídico dos títulos minerários no Brasil

Consolidada a propriedade da União sobre os recursos minerais, compreende-se que o acesso à exploração se dá por meio de um complexo regime jurídico dos títulos minerários. Esse regime abrange o conjunto de normas e procedimentos que regem a outorga, manutenção, fiscalização e extinção dos direitos de pesquisa, lavra e outras modalidades de aproveitamento mineral, servindo como o braço operacional da soberania estatal e o principal instrumento de gestão dos recursos minerais.

A Agência Nacional de Mineração (ANM), criada pela Lei nº 13.575/2017, detém a atribuição precípua de gerir e fiscalizar esses títulos. É crucial reiterar que o título minerário não confere ao seu detentor a propriedade do recurso mineral in situ; essa propriedade, como visto, pertence à União. Trata-se, na verdade, de um ato administrativo complexo de outorga, ou um contrato administrativo sui generis. 

Por meio desse instrumento, o Estado, no exercício de sua prerrogativa sobre os bens minerais, concede a particulares o direito de pesquisar e, posteriormente, de lavrar essas riquezas, sob condições estritas e fiscalização constante dos órgãos de Controle.

Para o autor Adriano de Castro Pouchain descreve com precisão essa natureza: “a natureza jurídica da concessão de lavra mineral no Brasil se caracteriza como um direito real sui generis, de cunho administrativo-patrimonial, em que o concessionário detém o uso e o aproveitamento do bem público mineral, sob condições e limites estabelecidos em lei e no título concessório, não se confundindo com o direito de propriedade sobre o bem mineral, que pertence à União Federal” (2011, p. 5). 

O caráter sui generis decorre justamente da peculiaridade de ser um direito de aproveitamento de um bem público (o mineral) que, embora se configure em direito real apenas após o produto da lavra ser extraído, está intrinsecamente vinculado a uma outorga administrativa, sujeita a condições de interesse público, com dimensões econômicas, ambientais, sociais e de segurança e fiscalização contínua do Poder Público. Portanto, jamais se equipara a um direito de propriedade privada sobre o minério in situ, mas sim a um direito de exploração condicional e limitado.

A temporalidade dos títulos minerários distingue-se conforme a fase do processo exploratório, refletindo a necessidade de racionalidade na gestão do recurso. Como aponta José Afonso da Silva ao comentar o Art. 177 da CF/88, o aproveitamento dos recursos minerais “pode ser feito por autorização ou concessão” (2024, p. 692). 

Esse constitucionalista destaca que a “autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado”(SILVA, 2024, p. 692), enquanto as autorizações e concessões não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente, o que reforça o controle estatal sobre o uso e a transferência desses direitos.

A autorização de pesquisa é, por sua própria natureza e finalidade, um título intrinsecamente temporário. Concedida para um prazo predeterminado geralmente entre 1 a 3 anos, prorrogáveis, conforme art. 20 do Decreto nº 9.406/2018, ela confere ao titular o direito exclusivo de realizar estudos geológicos e geofísicos para delimitar a jazida e determinar seu potencial. 

As fases dessa etapa incluem o requerimento com plano de pesquisa, a emissão do alvará de pesquisa e, ao final, a apresentação do Relatório Final de Pesquisa. Este relatório, quando positivo, comprova a existência da jazida e pode levar à próxima fase do processo minerário. 

Findo o prazo, da autorização de pesquisa, se o titular não cumprir as exigências para o avanço ou não comprovar a viabilidade técnica e econômica, o direito se extingue, evitando a retenção especulativa de áreas e assegurando a efetividade da pesquisa mineral.

Em contrapartida, a concessão de lavra é outorgada por prazo indefinido, o que, contudo, não denota permanência incondicional. A validade da concessão está intrinsecamente atrelada ao rigoroso cumprimento das obrigações estabelecidas no Código de Mineração, em seu regulamento o Decreto nº 9.406/2018 e no próprio título de lavra. 

Essa modalidade permite a exploração econômica da jazida e a comercialização do minério. É outorgada após a aprovação do Relatório Final de Pesquisa e do Plano de Aproveitamento Econômico (PAE), que deve detalhar as operações, investimentos, tecnologias, medidas de segurança, ações de recuperação de áreas e o cronograma de produção. 

Tais obrigações abrangem a continuidade dos trabalhos de lavra, o estrito respeito às normas de segurança e ambientais, a apresentação de relatórios periódicos de produção e o adimplemento da compensação financeira pela exploração de recursos minerais (CFEM). 

O descumprimento dessas condições pode culminar na caducidade, declaração de abandono ou rescisão da concessão, resultando na extinção do direito e no retorno da área à União. William Freire acentua que a “A indefinição da concessão de lavra está atrelada à sua efetiva e contínua exploração, à luz do interesse público e da racionalidade econômica” (2011, p. 150). 

Consequentemente, a outorga minerária configura-se como um direito condicional, subordinado à observância dos deveres impostos pela legislação e pela natureza pública do bem mineral, e não como um direito de exploração perpétuo. As causas de extinção da concessão incluem a exaustão da jazida, o esgotamento técnico-econômico, o descumprimento das obrigações e a caducidade por paralisação injustificada da lavra.

O Código de Mineração  – Decreto-Lei nº 227/1967 – e o seu regulamento o Decreto nº 9.406/2018 estabelecem os demais instrumentos jurídicos que operacionalizam o aproveitamento mineral no Brasil, além da autorização de pesquisa e concessão de lavra. 

Dentre eles, destacam-se: o licenciamento, regime simplificado para extração de substâncias de emprego imediato na construção civil (areia, argila, brita), caracterizado por menor burocracia e abrangência local, outorgado pelos municípios ou estados, em cooperação com órgãos ambientais; a permissão de lavra garimpeira (PLG), voltada à extração de substâncias minerais garimpáveis (ouro, diamante, cassiterita, etc.) por garimpeiros autônomos ou cooperativas, sob condições específicas de lavra e volumes, visando regulamentar e formalizar a atividade garimpeira, frequentemente marginalizada e com altos riscos socioambientais; e, por fim, o regime de monopolização, aplicável a substâncias minerais consideradas estratégicas ou nucleares (como urânio e tório), cujo aproveitamento é reservado à execução direta pela União ou por meio de concessão à empresa sob seu controle total, em conformidade com o Art. 177 da CF/88, refletindo um interesse estratégico de segurança nacional e controle de tecnologia.

A fiscalização da ANM sobre a outorga e o cumprimento dos títulos minerários é essencial para a gestão dos recursos minerais, garantindo a observância das normas técnicas, ambientais e de segurança. Aquela agência possui prerrogativas para aplicar sanções, embargar atividades e, em última instância, declarar a caducidade ou o abandono do título, revertendo a área à União em caso de descumprimento das obrigações. 

No entanto, a ANM reconhecidamente enfrenta desafios significativos que impactam diretamente a segurança jurídica e a atração de investimentos. Conforme apontam Barcelos e Casagrande, a “fragilidade institucional da ANM gera excessiva demora na concessão do direito ao minerador, que poderá enfrentar mais de uma década de burocracia”(p. 14), impactando a confiabilidade de investimentos e a arrecadação. 

Essa morosidade processual e a percepção de instabilidade regulatória são obstáculos ao pleno desenvolvimento do setor, pois desestimulam novos projetos e geram um passivo regulatório que congestiona o sistema. A superação dessa demora burocrática exige não apenas reestruturação administrativa e tecnológica, mas, possivelmente, investimentos em pessoal qualificado, maior autonomia orçamentária e uma revisão dos fluxos processuais, buscando otimizar sem comprometer o rigor da análise e a observância dos padrões internacionais da ESG.

A atuação do Tribunal de Contas da União (TCU), por sua vez, tem sido fundamental nesse controle. A sua jurisprudência desempenha um papel relevante na interpretação e fiscalização do Direito Minerário, atuando no controle da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos da ANM e de outros órgãos. 

Casos de irregularidades na outorga de títulos, descumprimento de obrigações minerárias e questões relacionadas à CFEM são frequentemente objeto de suas análises e decisões. O Acórdão nº 011.720/2011-5, por exemplo, abordou a questão dos processos minerários paralisados ou com baixa produtividade, buscando a efetividade na exploração dos recursos (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2025). 

Além disso, o Acórdão nº 1.341/2015-Plenário, sob a relatoria do Ministro Bruno Dantas, destacou a necessidade de aprimorar a fiscalização da aplicação da CFEM pelos municípios, coibindo desvios de finalidade e garantindo que os recursos cheguem às comunidades impactadas. A atuação do TCU, portanto, visa garantir que os recursos minerais, bens da União, sejam explorados de forma eficiente e em benefício da sociedade, coibindo a especulação de direitos minerários e promovendo a regularidade do setor. 

A compreensão aprofundada do regime jurídico dos títulos minerários é, assim, essencial para todos os stakeholders do setor, desde as empresas até os órgãos reguladores e fiscalizadores, almejando a segurança jurídica e a sustentabilidade da atividade mineral no Brasil.

5. Desafios e debates atuais no Direito Minerário Brasileiro

O setor mineral brasileiro, apesar de sua expressiva contribuição econômica, é confrontado por desafios complexos e debates contínuos. Tais questões moldam continuamente seu arcabouço jurídico e suas práticas, revelando as tensões intrínsecas à busca pelo desenvolvimento sustentável. 

Questões atinentes aos impactos socioambientais, aos direitos de comunidades tradicionais e à premente necessidade de atualização legislativa estão no epicentro dessas discussões, exigindo respostas jurídicas e sociais cada vez mais sofisticadas e, crucialmente, a integração dos princípios de Governança Ambiental, Social e Corporativa (ESG) em todos os níveis da gestão minerária e da outorga de títulos.

A atividade minerária, por sua própria natureza, é intrinsecamente transformadora do território e do ambiente. Seus impactos socioambientais, quando não adequadamente mitigados ou prevenidos, podem culminar em desastres de proporções devastadoras, com consequências irreversíveis. Os rompimentos de barragens de rejeitos em Mariana (2015) e Brumadinho (2019), em Minas Gerais, são tragédias emblemáticas que chocaram o mundo. 

Elas expuseram as fragilidades sistêmicas da regulação, fiscalização e gestão de riscos no setor e geraram uma demanda inequívoca por maior rigor na outorga e fiscalização dos títulos minerários. Para além das perdas humanas e ambientais irreparáveis, esses eventos catalisaram um intenso debate jurídico e regulatório, evidenciando a urgência de aprimorar a legislação de segurança de barragens e de fortalecer os mecanismos de responsabilização das empresas, reforçando a aplicação da responsabilidade civil objetiva por danos ambientais no Brasil.

Independentemente da discussão da culpa, e a solidariedade entre os envolvidos na cadeia produtiva, princípios já consolidados na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81) e reiterados em farta jurisprudência dos Tribunais Regionais e Superiores. 

Aqueles desastres impõem uma revisão urgente dos critérios de segurança na aprovação do Plano de Aproveitamento Econômico (PAE) e na fiscalização contínua das lavras, impactando diretamente as condições de manutenção dos títulos minerários.

Em resposta, o legislador federal editou a Lei nº 14.066, de 2020, que alterou o Código de Mineração e a Lei nº 7.990/1989. O objetivo foi endurecer as regras de segurança, proibir o uso de barragens a montante e aumentar as penalidades para infrações relacionadas à estabilidade das estruturas (BRASIL, 2020). 

As ações do Ministério Público Federal e Estadual, bem como as multas aplicadas, reforçam a exigência de uma nova postura das empresas e do poder público, sob pena de ainda severas sanções e, sobretudo, a incidência de novos acidentes

A complexidade do licenciamento ambiental e da fiscalização é acentuada pela competência concorrente entre União, Estados e Municípios em matéria ambiental, o que por vezes gera sobreposição ou lacunas regulatórias. O Supremo Tribunal Federal (STF), em decisões como a proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4.795/RJ, sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes, tem reiterado que a competência supletiva dos Estados e Municípios para legislar sobre proteção ambiental permite a edição de normas mais restritivas, desde que não contrariem a legislação federal, reforçando a atuação de múltiplos entes na regulação da mineração (BRASIL, STF, ADI 4795, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 01/08/2018, DJe 04/02/2019). 

Nesse contexto, Luís Cláudio Rodrigues Ferreira (2023) detalha a fiscalização das atividades de mineração pelos municípios, destacando a importância da atuação local na proteção ambiental e na garantia dos direitos dos cidadãos afetados pela atividade, especialmente no controle urbanístico e ambiental.

Juristas, como William Freire (2023, p. 200), enfatizam que tais desastres reforçam o papel do Estado na proteção do meio ambiente e na garantia da segurança das comunidades, sob pena de responsabilidade objetiva da atividade minerária. 

No entanto, os desafios socioambientais da mineração transcendem os rompimentos de barragens. Englobam questões como contaminação de recursos hídricos, desmatamento, alteração de paisagens e impactos sobre a biodiversidade. 

A busca por um equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a proteção ambiental permanece um dos maiores dilemas do Direito Minerário contemporâneo, impulsionando a adoção de tecnologias mais limpas, a descaracterização de barragens e a promoção de práticas de mineração sustentável, alinhadas aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da ONU.

Além das questões ambientais, a expansão da atividade minerária frequentemente se sobrepõe a territórios tradicionalmente ocupados por comunidades, incluindo povos indígenas e quilombolas. Essa sobreposição gera tensões e conflitos agudos sobre o uso da terra e dos recursos naturais, com sérias implicações para os direitos humanos e culturais dessas populações. 

A Constituição Cidadã de 1988 reconhece os direitos originários dos povos indígenas sobre as terras que tradicionalmente ocupam (Art. 231) e garante a eles o direito à participação nos resultados da lavra (BRASIL, 1988), assegurando a aplicação de uma justiça social. 

Também, a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), ratificada pelo Brasil por meio do Decreto Executivo nº 5.051/2004, estabelece a imperatividade da consulta prévia, livre e informada às comunidades indígenas e tradicionais antes da adoção de medidas legislativas ou administrativas que possam afetá-los diretamente (BRASIL, 2004).

A efetivação desses direitos, contudo, é um ponto de constante debate e judicialização. Muitos juristas e ativistas argumentam que a legislação minerária atual ainda não garante plenamente a consulta prévia, o que resulta em insegurança jurídica, violação de direitos fundamentais e o surgimento de litígios complexos. 

Por sua vez, Maria Tereza Fonseca Dias e Rafhael Frattari (2020, p. 229) apontam que a ausência de um marco regulatório específico para a mineração em terras indígenas é uma lacuna que contribui para a judicialização de conflitos e a vulnerabilidade dessas comunidades, destacando a necessidade urgente de legislação que concilie o desenvolvimento mineral com a proteção cultural e territorial.

A dimensão social da mineração, intrinsecamente ligada aos princípios ESG, vai além dos aspectos ambientais, abordando os impactos diretos e indiretos sobre as comunidades. Conforme destacado por Ferreira e Santos, “a atividade mineradora acarreta mudanças significativas em diversas esferas da vida humana e na comunidade local onde atua. Essas alterações são chamadas de impactos sociais” (2024, p. 1696). 

Tais impactos são complexos, abrangendo alterações na dinâmica populacional, com a chegada de novos trabalhadores e consequente pressão sobre infraestruturas e serviços públicos; mudanças na economia local, que pode se tornar excessivamente dependente da mineração; impactos na cultura e nas relações sociais; e questões relacionadas à saúde e segurança das populações vizinhas às operações (FERREIRA; SANTOS, 2024, p. 1697). 

Por sua vez Milanez complementa que, diferentemente da percepção comum, os danos sociais da mineração “tendem a não se restringir à mudança da paisagem e ao local da mina”(2025, p. 1), mas se expandem de forma complexa para o entorno, afetando a qualidade de vida e o bem-estar social. 

A gestão desses impactos requer uma abordagem proativa e um diálogo contínuo com as comunidades, por meio de processos de Avaliação de Impacto Social (AIS) mais rigorosos e independentes e planos de gestão social que sejam transparentes e participativos, garantindo que os benefícios da mineração sejam compartilhados e os ônus minimizados, e que esses instrumentos sejam condições sine qua non para a outorga e manutenção dos títulos minerários. 

A conciliação entre o interesse nacional na exploração mineral e a salvaguarda dos direitos culturais e territoriais dessas populações emerge, assim, como um dos maiores desafios contemporâneos do Direito Minerário, demandando soluções que transcendam a mera lógica econômica e busquem um diálogo respeitoso e equitativo, que deve se refletir nas condições de outorga e manutenção dos títulos.

A par dos desafios regulatórios e sociais, desde a promulgação da Constituição Republicana de 1988 e, de forma mais intensa a partir da década de 2010, persiste um contínuo debate acerca da necessidade de um “novo marco legal da mineração” para substituir ou complementar o Código de Mineração de 1967. 

As propostas de alteração visam, de modo geral, a modernização do setor, a atração de investimentos, o aumento da arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) e o aprimoramento da gestão ambiental e social. 

As discussões em torno desse novo marco têm sido marcadas por avanços e retrocessos, o que reflete a complexidade intrínseca de conciliar os diversos e, por vezes, antagônicos interesses do Estado, governo, empresas, trabalhadores e comunidades.

Na visão de Maria Tereza Fonseca Dias e Rafhael Frattari (2020, p. 229) analisam as propostas legislativas apresentadas entre 2013 e 2020. Eles evidenciam que, apesar de algumas legislações pontuais terem sido aprovadas, como a própria criação da ANM e alterações na CFEM, um marco legal abrangente ainda não foi consolidado. 

Ainda Maria Tereza Fonseca Dias e Rafhael Frattari (2020) observam que as tendências futuras dos debates legislativos estão cada vez mais focadas nas questões socioambientais da mineração, o que se evidencia nos novos projetos de lei apresentados para votação. 

Entre os pontos mais debatidos nas propostas de um novo marco legal, encontram-se as alterações na CFEM, buscando maior participação dos entes federados e novos critérios de cálculo; a revisão das regras de Licenciamento Ambiental, com propostas para agilizar ou tornar o processo mais rigoroso, equilibrando eficiência e proteção; e o aprimoramento da segurança de barragens, incorporando as dolorosas lições aprendidas com os desastres, com exigências mais rigorosas e maior fiscalização. 

Outros pontos relevantes incluem a garantia de maior participação social, por meio de mecanismos que assegurem a voz das comunidades afetadas pelos empreendimentos, e a redefinição das competências da ANM, com propostas de fortalecimento ou reequilíbrio de seu papel regulatório e fiscalizatório. Adicionalmente, a “fragilidade institucional da ANM gera excessiva demora na concessão do direito ao minerador, que poderá enfrentar mais de uma década de burocracia”, impactando a confiabilidade de investimentos e a arrecadação (BARCELOS; CASAGRANDE, p. 14). Isso impõe um desafio urgente de desburocratização e modernização dos processos da agência, sem comprometer o controle.

Um tema de crescente relevância que perpassa todos esses desafios é a Governança e ESG (ambiental, social e governança). A adoção desses parâmetros na mineração não é mais uma opção, mas sim uma evolução natural, impulsionado por sua dimensão econômica estratégica, sua posição constitucional e, de forma mais dolorosa, pelos acidentes que chocaram o mundo, como Mariana e Brumadinho.

A dimensão econômica estratégica da mineração impõe a adoção de critérios ESG como um fator de competitividade e sobrevivência no mercado global. O setor mineral é um pilar fundamental da economia brasileira, gerando divisas, empregos e desenvolvimento. 

No entanto, a percepção global de riscos socioambientais e de governança inadequada tem um impacto direto na capacidade das empresas mineradoras de atrair investimentos e acessar mercados. Fundos de investimento internacionais, instituições financeiras e até mesmo grandes compradores de minérios estão crescentemente vinculando suas decisões de capital a rigorosos padrões ESG. 

A literatura econômica e de gestão reconhece que a integração dessas práticas reduz riscos regulatórios e operacionais, melhora a reputação corporativa e, em última instância, otimiza o valor a longo prazo para os acionistas. 

A ausência de uma sólida governança ESG, portanto, não apenas compromete a imagem do setor, mas também restringe seu acesso a fontes de financiamento e a cadeias de valor mais exigentes, limitando o potencial de crescimento e a sustentabilidade econômica da atividade.

A posição estratégica constitucional e a função social da propriedade mineral brasileira reforçam a imperatividade da Governança ESG. Conforme já discutido, a Constituição Republicana de 1988 estabelece, em seu Art. 20, inciso IX, que os recursos minerais são bens da União (BRASIL, 1988), e o Art. 176 consolida a distinção entre a propriedade do solo e do subsolo, reafirmando o domínio público (SILVA, 2020, p. 811). 

Essa titularidade pública implica que a exploração mineral não é um direito absoluto do concessionário, mas uma faculdade exercida no interesse nacional e com uma intrínseca função social. Essa função social transcende a mera geração de riqueza econômica, abrangendo a proteção ambiental, a segurança das comunidades, o respeito aos direitos humanos e a promoção do desenvolvimento sustentável. 

A governança ESG atua como o instrumental prático para que essa função social seja efetivamente cumprida, impondo à concessionária e ao próprio Estado o dever de transparência, ética, minimização de impactos negativos e maximização de benefícios sociais. 

Já a doutrina jusambientalista e do Direito Público contemporâneo tem enfatizado que a gestão dos recursos naturais da União exige uma abordagem que vá além da mera conformidade legal, demandando uma responsabilidade proativa que se alinha perfeitamente aos princípios ESG. 

A falha em adotar esses critérios seria, em essência, uma inobservância do próprio mandamento constitucional de uso socialmente e ambientalmente responsável do patrimônio mineral brasileiro.

Finalmente, a adoção da ESG é uma resposta direta e urgente aos acidentes ocorridos em Minas Gerais, como os de Mariana (2015) e Brumadinho (2019), que chocaram o mundo e expuseram as graves deficiências na gestão de riscos e na governança do setor. Essas tragédias, cujas consequências humanas e ambientais são imensuráveis, evidenciaram que a busca pelo lucro não pode se sobrepor à segurança da vida humana e à integridade do meio ambiente. 

O rompimento da barragem de Fundão, em Mariana, e, posteriormente, o da barragem do Córrego do Feijão, em Brumadinho, levaram a um clamor social e regulatório por maior rigor, transparência e responsabilização. Juristas como William Freire (2023, p. 200) já indicavam, mesmo antes desses desastres, que a atividade minerária deveria ser pautada por rigorosas normas de segurança e respeito ambiental, mas a dimensão das tragédias impôs uma aceleração desse entendimento. 

A resposta legislativa, como a Lei nº 14.066/2020, que endureceu as regras de segurança para barragens (BRASIL, 2020), é um reflexo direto dessa necessidade. A integração de critérios ESG, portanto, não é apenas uma boa prática, mas um imperativo categórico para evitar novas catástrofes e reconstruir a confiança da sociedade no setor. 

Isso se traduz em exigências concretas nos Planos de Aproveitamento Econômico (PAE), que agora devem contemplar não só a viabilidade econômica, mas também a adoção de tecnologias limpas, programas de relacionamento comunitário robustos, planos de descaracterização de barragens e estruturas de governança transparentes, sob pena de não aprovação ou caducidade do título minerário. A conformidade com os princípios ESG é, assim, uma pilastra fundamental para a garantia da segurança operacional e da legitimidade social da mineração no Brasil.

A crescente pressão global por práticas de negócios responsáveis têm impulsionado a adoção de critérios ESG no setor mineral. Investidores, consumidores e reguladores exigem que as empresas demonstrem compromisso com a sustentabilidade ambiental, buscando resolver problemas atuais como a gestão de resíduos, pegada de carbono, conservação da água, descaracterização de barragens, responsabilidade social marcada pelo respeito aos direitos humanos, relações comunitárias justas, segurança do trabalho, inclusão, consulta prévia e a boa governança, compreendendo a transparência, ética, compliance anticorrupção e combate à lavagem de dinheiro. 

Esse movimento está forçando uma reavaliação das operações e estratégias no setor, influenciando as decisões de investimento e as exigências regulatórias. A conformidade com padrões internacionais de sustentabilidade e a obtenção de certificações (como o IRMA – Initiative for Responsible Mining Assurance) tornam-se diferenciais competitivos e requisitos para acesso a mercados e financiamento, redefinindo o modelo de negócios da mineração. Em suma, a busca por um novo marco legal reflete a premente necessidade de um sistema mais moderno, transparente e socialmente responsável, capaz de equilibrar o desenvolvimento econômico com a proteção ambiental e os direitos humanos, tendo a ESG como norte.

Considerações Finais

A presente pesquisa buscou aprofundar a compreensão da natureza jurídica dos títulos minerários brasileiros à luz da Constituição Cidadã de 1988, demonstrando como o arcabouço normativo do setor se consolidou para refletir o domínio da União sobre os recursos minerais. A análise da evolução histórica do Direito Minerário revelou uma trajetória marcada pela crescente intervenção estatal, passando de um regime de propriedade fundiária para o reconhecimento da titularidade pública dos minerais, essencial para a soberania e o desenvolvimento nacional, e legando princípios que moldam o sistema atual.

A propriedade da União sobre as jazidas e minas, consagrada no Art. 20, inciso IX, da Constituição Republicana de 1988, constitui o alicerce fundamental do sistema, e sua inerente função social impõe deveres de gestão responsável. A discussão sobre a natureza jurídica da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) como preço público ou contraprestação pelo uso de bem da União, e sua vinculatividade, evidenciou a complexidade fiscal e a importância desse mecanismo para a redistribuição dos benefícios da mineração aos territórios impactados. 

A distinção clara entre a propriedade do solo e a do subsolo, reafirmada pelo Art. 176 da Constituição, foi demonstrada como um pilar essencial para a gestão estratégica dos recursos minerais, garantindo o controle estatal sobre o aproveitamento.

O regime jurídico dos títulos minerários — Autorização de Pesquisa e Concessão de Lavra, além dos regimes de Licenciamento, Permissão de Lavra Garimpeira e Monopolização — foi examinado como o instrumento pelo qual o Estado outorga e fiscaliza o aproveitamento mineral. A ANM e o TCU desempenham papéis cruciais nesse controle, apesar dos desafios institucionais e da morosidade processual que impactam a segurança jurídica e a atração de investimentos. 

A temporalidade e as condições de manutenção dos títulos foram destacadas, reforçando que o direito de minerar é condicional e sujeito ao cumprimento das obrigações legais, garantindo que o interesse público prevaleça sobre o privado e que a exploração seja efetiva.

Relevante destacar que, os desafios e debates atuais no Direito Minerário brasileiro, como os impactos socioambientais de desastres (Mariana e Brumadinho), os direitos de povos e comunidades tradicionais e a busca por um novo marco legal, foram discutidos como vetores de transformação do setor. A crescente relevância da governança e dos critérios ESG foi apontada não apenas como uma tendência de mercado, mas como um imperativo multifacetado – econômico (para atração de investimentos e acesso a mercados), constitucional (pela função social da propriedade) e ético-social (como resposta aos desastres e garantia de direitos humanos) – para a adoção de práticas mais responsáveis e sustentáveis. 

A integração da ESG nas condições de outorga, nos planos de lavra e na fiscalização dos títulos minerários é fundamental. Os impactos sociais complexos e não restritos ao local da mina, como as alterações demográficas, econômicas e culturais, bem como as questões de saúde e segurança, demandam um olhar aprofundado e ações proativas das mineradoras e do poder público, conforme evidenciado pela literatura.

Também deve estar em foco que a mineração no Brasil, impulsionada pela demanda futura por minerais estratégicos, exige um Direito Minerário dinâmico, capaz de conciliar o desenvolvimento econômico com a proteção ambiental e social. A compreensão da natureza jurídica dos títulos minerários, alicerçada na Constituição Republicana de 1988, é crucial para a construção de um futuro da mineração que seja não apenas economicamente viável, mas também socialmente justo e ambientalmente sustentável. 

Para isso, e em busca de uma mineração que não apenas fature, mas que se legitime social e ambientalmente, são necessárias ações concretas, que se materializam em proposições específicas para o futuro do Direito Minerário brasileiro: (i) propõe-se a elaboração de um guia interpretativo detalhado para a aplicação da Convenção 169 da OIT no processo de outorga de títulos minerários, visando mitigar conflitos com comunidades tradicionais; (ii) defende-se a necessidade de um programa de capacitação intensiva e de reestruturação orçamentária e tecnológica da ANM, para que a agência possa efetivamente fiscalizar os novos requisitos de segurança e governança ESG; e (iii) recomenda-se que qualquer novo marco legal da mineração priorize a segurança de barragens e a responsabilidade social corporativa, inserindo-os como critérios mandatórios para a concessão e manutenção dos títulos. 

Essa pesquisa, ao integrar a análise jurídico-positiva com uma perspectiva crítica da governança socioambiental, contribui para o debate sobre como as riquezas minerais do país podem beneficiar a todos os cidadãos e as futuras gerações de forma mais equitativa e sustentável. Em última análise, o Direito Minerário brasileiro encontra-se em um ponto de inflexão. A capacidade de transcender os desafios atuais e de integrar de forma plena os preceitos de Governança Ambiental, Social e Corporativa não é apenas uma questão de conformidade legal, mas uma oportunidade estratégica para o Brasil posicionar-se como um líder global em mineração responsável. 

É importante que os próximos passos normativos e regulatórios reflitam a complexidade e a urgência do tema, garantindo que a riqueza do subsolo se traduza, de fato, em prosperidade compartilhada e em um legado sustentável para as futuras gerações.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.341/2015-Plenário. Relator: Ministro Bruno Dantas. Sessão de 10/06/2015.

VAINFAS, Ronaldo (Dir.). Dicionário do Brasil Colonial (1500-1808). Rio de Janeiro: Objetiva, 2000.

1Controlador-Geral do Município de Palmas. Advogado, graduado em Direito pela Universidade Presidente Antônio Carlos (2008), Mestre em Direito pela Universidade Católica de Brasília (2014). Doutor em Direito pelo UniCEUB, Membro da comissão de ensino jurídico da OAB/MG. Pesquisador do Centro Universitário de Brasília. Ex-assessor Especial no Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. Professor do Curso de Direito da Fbr. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Público, atuando principalmente nos seguintes temas: Terceiro Setor, direitos fundamentais, educação em direitos humanos, cidadania e direito e Seguridade Social. Membro dos grupos de pesquisa Núcleo de Estudos e Pesquisas Avançadas do Terceiro Setor (NEPATS) da UCB/DF, Políticas Públicas e Juspositivismo, Jusmoralismo e Justiça Política do UNICEUB. Editor Executivo da REPATS. E-mail: edstron@yahoo.com.br.
2Advogada, Licenciada em letras (português- Inglês) pela Faculdade de formação de professores de Arcoverde de Pernambuco (1979), graduada em Direito pela Asces Unita (1996), Pós graduada em Direito administrativo pela UFT, Pós graduada em Direito e gestão minerária pelo IDASP, MBA em Gestão Empresarial com foco em Cooperativa pela UFT, Presidente da comissão Especial de Direito Minerário da OABTO pelo terceiro mandato consecutivo, Coordenadora do Fórum Nacional Pela Mineração Responsável (FONAMIR), Diretora de Mineração do SINDIMETO (sindicato das indústrias de mineração do Estado do Tocantins).
3Bacharel em Direito, graduada pela CEULP Ulbra (2018), Técnica Florestal pelo SENAR, Técnica em Agronegócio pelo SENAR, pós graduada em Direito e Gestão minerária pelo IDASP, Pós graduada em Especialização em Gestão Estratégia da Inovação e Política de Ciência e Tecnologia pela UFT, Mestre em Propriedade Intelectual e Transferência de Tecnologia para Inovação UFT, Licenciatura em Biologia UFT.