ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONFORME A LEI N° 13.964/2019 (PACOTE ANTICRIME)

REGISTRO DOI: 10.69849/revistaft/dt10202505132120

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Eliseu Miguel Silva¹
 Eder Raul Gomes de Sousa²

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RESUMO 

O presente artigo analisa a eficácia do Acordo de Não Persecução Cível  introduzido pela Lei nº 13.964/2019, conhecida como Pacote Anticrime, na Lei de  Improbidade Administrativa, focando na efetividade como instrumento de tutela do  interesse público e na reparação de danos causados por atos de improbidade. O  estudo se concentra na questão central sobre a eficácia da Lei de Improbidade  Administrativa no Brasil, considerando tanto os avanços quanto os desafios que  emergem desde a implementação do acordo de não persecução. A pesquisa busca  demonstrar se esses acordos contribuem de fato para a rápida resolução de casos  de improbidade, promovendo maior eficiência na recuperação de ativos e no  desestímulo à prática de atos lesivos à administração pública. Através de uma  análise crítica, o artigo avalia as implicações jurídicas e práticas deste mecanismo,  investigando sua aplicação nos tribunais e sua aceitação entre os agentes do  sistema de justiça. O acesso à justiça faz parte integrante dos direitos humanos e é  assegurado pela Constituição Federal de 1988. No entanto, alguns problemas  impedem a concretização desse direito, como a alarmante desigualdade social, que  se estende pelo país, de um lado a outro. Uma grande quantidade de pessoas e  instituições que têm acesso à informação de seus direitos sobrecarrega o sistema  judiciário, principalmente no que diz respeito aos problemas que envolvem o  próprio poder público. Com efeito, estudos do próprio Conselho Nacional de Justiça  revelam que boa parte dos processos que adentram os tribunais do país, parte de instituições estatais. Dentre as causas mais comuns estão a improbidade  administrativa, que, por se caracterizar como um processo demorado, sobrecarrega  ainda mais o judiciário. Diante desta realidade alguns métodos têm sido criados  para dar maior celeridade tanto aos processos de outras searas, quanto aos que  envolvem os de improbidade administrativa, comumente chamados de acordos  decisórios. Dentre esses, destaca-se o acordo de não persecução cível, introduzido  pela Lei n° 13.964/2019 na Lei de Improbidade Administrativa, cuja competência  para celebração é do Ministério Público. É, pois, sobre esta última lei que este  trabalho tem o objetivo de discorrer, analisando todos os aspectos que a cerca,  bem como sua aplicabilidade em processos de improbidade administrativa. O  método utilizado nesta pesquisa é o de revisão de bibliografia. 

Palavras-chave: Acordo de Não Persecução Cível, Lei de Improbidade  Administrativa, Pacote Anticrime.

ABSTRACT 

This article analyzes the effectiveness of the Civil Non-Prosecution Agreement  introduced by Law No. 13,964/2019, known as the Anti-Crime Package, in the  Administrative Misconduct Law, focusing on its effectiveness as an instrument to  protect the public interest and to repair damages caused by acts of misconduct. The  study focuses on the central question of the effectiveness of the Administrative  Misconduct Law in Brazil, considering both the advances and the challenges that  have emerged since the implementation of the non-prosecution agreement. The  research seeks to demonstrate whether these agreements actually contribute to the  rapid resolution of cases of misconduct, promoting greater efficiency in the recovery  of assets and discouraging the practice of acts that harm public administration.  Through a critical analysis, the article evaluates the legal and practical implications  of this mechanism, investigating its application in the courts and its acceptance  among agents of the justice system. Access to justice is an integral part of human  rights and is guaranteed by the 1988 Federal Constitution. However, some  problems prevent the realization of this right, such as the alarming social inequality  that extends from one side of the country to the other. A large number of people and  institutions that have access to information about their rights overloads the judicial  system, especially with regard to problems involving the government itself. In fact,  studies by the National Council of Justice itself reveal that a large part of the cases  that enter the country’s courts originate from state institutions. Among the most  common causes is administrative misconduct, which, because it is characterized as  a lengthy process, overloads the judiciary even more. In view of this reality, some  methods have been created to speed up both cases in other areas and those  involving administrative misconduct, commonly called decision-making agreements.  Among these, the civil non-prosecution agreement stands out, introduced by Law  No. 13,964/2019 in the Administrative Misconduct Law, whose execution is the  responsibility of the Public Prosecutor’s Office. It is, therefore, about this last law  that this work aims to discuss, analyzing all aspects that surround it, as well as its  applicability in administrative misconduct proceedings. The method used in this  research is that of bibliographic review. 

Keywords: Civil Non-Prosecution Agreement, Administrative Misconduct Law, Anti Crime Package.

INTRODUÇÃO 

A Constituição Federal de 1988 assegura que a lei não pode excluir  ninguém da apreciação do Poder Judiciário. Desta forma, o acesso à justiça é  encarado como requisito fundamental dos direitos humanos. No Brasil, o Estado é o detentor da justiça, permitindo que todos tenham acesso a ela. No entanto,  esses direitos são diariamente violados, primeiro, em reflexo do alto índice de  desigualdade econômica e social, segundo, devido a ineficiência das instituições do sistema de justiça. 

Com o objetivo de aproximar a população ao acesso à justiça foram  criados métodos extrajudiciais que permitem a celeridade dos processos com mais  acessibilidade e que garanta o direito de todos de forma integral à justiça. Entre  os processos ditos extrajudiciais está o Acordo de Não Persecução Cível (ANPC),  que pretende ser um novo instrumento de política cível. 

Sua elaboração começou em 2017 e desde então sofreu diversas  modificações até a sua completa sanção através da Lei n° 13.964, de dezembro de  2019, chamada também de pacote anticrime. Com isso, ocorreram inúmeras  alterações na legislação brasileira, como a ocorrida com a inserção do artigo 17, §  10 da Lei n° 8429/1992 que consiste na possibilidade do legitimado A proposição  da ação civil pública pela prática de ato de improbidade administrativa realizar um  negócio jurídico com o autor do fato ímprobo, na fase da investigação ou mesmo  após a formulação da pretensão acusatória, destinado à imposição de uma ou  algumas sanções previstas no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa. 

Em outras palavras, entende-se que, o acordo de não persecução cível  abarca todas as espécies abstratamente previstas na legislação, sendo espécies:  compromissos de ajustamento de conduta; acordos de não persecução em sentido  estrito não instrumentais e acordos de não persecução cível de caráter  instrumental. 

Este trabalho tem como objetivo estudar o acordo de não persecução  cível na Lei de Improbidade Administrativa apresentando os pressupostos formais e  materiais para sua concretização, bem como os diversos problemas teóricos que o  cerca e que vem sendo urna constante preocupação doutrinária, como a  legitimidade concorrente; a espécies de sanções cabíveis de serem propostas;  necessidade ou não de homologação judicial; distinções entre acordos de não  persecução e compromisso de acordo de conduta e outros. 

O método que será aplicado na elaboração deste estudo será o de  pesquisa bibliográfica, tendo em vista que se trata de trabalho elaborado tendo  como base bibliografia, artigos científicos, e legislação nacional. Além disso, foi  realizada pesquisa exploratória nos mais diversos documentos jurisprudenciais,  livros, artigos dentre outros documentos bibliográficos. 

A promulgação da Lei nº 13.964/2019, conhecida como Pacote Anticrime, trouxe significativas inovações ao ordenamento jurídico brasileiro,  especialmente no que tange aos mecanismos de combate à improbidade  administrativa. Dentre essas inovações, destaca-se a introdução dos Acordos de  Não Persecução Cível, que visam promover a eficiência na tutela do interesse  público e a efetiva reparação de danos causados por atos ilícitos contra a  administração pública. Este instituto oferece uma alternativa célere e econômica  para a resolução de litígios, em contraste com os tradicionais e demorados  processos judiciais. 

A relevância do tema se justifica pela necessidade premente de adequar  as práticas administrativas aos princípios de transparência, eficiência e moralidade,  ainda mais em um cenário em que a sociedade clama por mecanismos efetivos de  combate à corrupção. Segundo Silva (2020), a implementação do Acordo de Não  Persecução Cível representa um avanço significativo na luta contra a improbidade,  permitindo que os recursos públicos sejam preservados e que os danos ao erário  sejam rapidamente reparados. 

Também é necessário considerar que o tema está inserido em um  contexto amplo de reformas no sistema de justiça, onde o foco se desloca da  punição estritamente penal para soluções mais abrangentes e integrativas. Oliveira  (2021) observa que tais acordos podem contribuir para a desjudicialização de  conflitos, promovendo uma cultura de conciliação e eficiência na administração  pública. Este aspecto é particularmente relevante em tempos de sobrecarga do  judiciário e necessidade de resultados efetivos. 

O objetivo principal deste estudo é examinar a efetividade dos Acordos  de Não Persecução Cível na tutela do interesse público e na reparação de danos  por improbidade administrativa. Em um sistema jurídico como o brasileiro, a busca  por mecanismos que assegurem a justiça de modo eficaz é contínua e desafiadora,  especialmente frente às resistências sobre a aplicabilidade de novas normas como esta. 

A pergunta de pesquisa central é: qual é a eficácia da Lei de  Improbidade Administrativa no Brasil, considerando-se os avanços e desafios  proporcionados pela Lei nº 13.964/2019? Tal questionamento emerge a partir de  diversas análises críticas que apontam tanto os potenciais benefícios quanto as  dificuldades práticas na aplicação desses acordos, conforme detalhado por Rezende (2019). 

Destaca-se ainda que a possibilidade de acordos extrajudiciais,  conforme descrita na legislação recente, alavanca uma reflexão crítica sobre o  sistema jurídico vigente. Almeida e Cunha (2021) indicam que a efetividade desses  mecanismos está intrinsecamente ligada à capacitação dos operadores do direito e  à clareza normativa que embasa a aplicação dos acordos na prática cotidiana do  direito administrativo. 

Este artigo procura, portanto, não apenas avaliar a aplicação destes  acordos à luz da legislação atual, mas também propor discussões sobre possíveis  aprimoramentos legais e procedimentais. Pondera-se que a prática efetiva dos  acordos pode se tornar uma ferramenta poderosa na garantia do interesse público,  mitigar danos e, principalmente, sustentar a confiança da sociedade na  administração pública e no sistema de justiça. 

Por fim, diante dos desafios encontrados na implementação de políticas  públicas dessa natureza, é essencial analisar como as diretrizes trazidas pelo  Pacote Anticrime estão sendo incorporadas na prática jurídica nacional. A análise  crítica e detalhada desse instrumento permitirá identificar suas potencialidades e  debilidades, de modo que ajustes possam ser feitos para maximizar seus  benefícios. 

Para concluir a introdução deste artigo, prosseguiremos com a  sintetização dos principais desafios e perspectivas futuras na aplicação dos  Acordos de Não Persecução Cível, conforme delineado pelas diretrizes já  estabelecidas. 

Apesar dos avanços promissores introduzidos pela Lei nº 13.964/2019,  ainda existem desafios significativos que precisam ser superados para garantir a  plena eficácia dos Acordos de Não Persecução Cível. Entre as dificuldades  identificadas, encontram-se as interpretações divergentes por parte dos operadores  do direito, que podem comprometer a uniformidade na aplicação dessas medidas  em diferentes jurisdições, como salienta Costa (2021) em seu estudo sobre o  impacto das reformas legais no comportamento judiciário. 

Outro ponto crítico é a resistência cultural e institucional para a adoção  de soluções extrajudiciais. A cultura fortemente adversarial de parte dos  operadores do sistema de justiça brasileiro pode dificultar a aceitação de tais acordos como mecanismos legítimos e eficazes para a resolução de litígios,  conforme destacado por Barbosa (2022). Essa resistência pode ser parte de um  entrave maior, que inclui a falta de capacitação para negociação e compreensão  completa das vantagens desses acordos. 

No entanto, as perspectivas futuras são positivas, principalmente se  houver investimento contínuo em treinamento e capacitação dos profissionais  envolvidos. Como Moreira (2023) argumenta, o fortalecimento da aplicação prática  dos Acordos de Não Persecução Cível passa por uma transformação cultural que  privilegie a colaboração e a eficiência sobre o litígio e a judicialização excessiva  dos conflitos. 

Este artigo proporciona uma base sólida para futuras pesquisas  acadêmicas, ao lançar um olhar crítico sobre a trajetória atual dos Acordos de Não  Persecução Cível no Brasil. Espera-se que as conclusões obtidas possam  contribuir para um diálogo pujante sobre a necessidade de inovação dentro do  nosso arcabouço jurídico, reforçando o compromisso com a integridade e a  eficiência na administração pública. 

Portanto, a análise detalhada proposta aqui se configura como uma  avaliação crítica de um instrumento legal em potencial ascensão. Com base nas  evidências e argumentos apresentados, este estudo busca não apenas sondar a  eficácia atual, mas também oferecer um prisma para a potencial evolução dos  mecanismos de combate à improbidade administrativa no contexto brasileiro,  convidando todos os interessados à reflexão e ao debate contínuo. 

1. DESIGUALDADES SOCIAIS E ECONÔMICAS NO BRASIL – ACESSO À  JUSTIÇA E EFETIVIDADE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS 

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 50, inciso XXXV, assegura  que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário, lesão ou ameaça a  direito”. Já no inciso LXXVIII, garante que “a todos no âmbito judicial e  administrativo são assegurados a razoável duração do processo e os meios que  garantam a celeridade de sua tramitação.” Por sua vez, o inciso LXXIV garante  que: “O Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que  comprovarem insuficiência de recursos.” Esses incisos se inserem no artigo 5° da Constituição Federal ao qual assegura que: “Todos são iguais perante a lei, sem  distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros  residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à  segurança e à propriedade, nos termos seguintes” (BRASIL, 1988). 

Ao determinar que todos possuem direito ao acesso à justiça, a  Constituição Federal Brasileira coloca esse acesso como parte dos direitos  humanos, como pontua Mauro Cappeletti; Garth (1988, p. 12) quando salienta que  o “acesso à justiça pode, portanto, ser encarado como o requisito fundamental – o  mais básico dos direitos humanos – de um sistema jurídico moderno e igualitário  que pretenda garantir, e não apenas proclamar os direitos de todos.” 

Esta intrínseca relação entre acesso à justiça e princípios fundamentais,  com o princípio da dignidade da pessoa humana, faz com que o Estado, como  detentor do monopólio da justiça, permita que todos, homens e mulheres, tenham  acesso à justiça. Cabe também ao Estado criar mecanismos aptos e céleres a fim  de garantir que todos possam resolver suas demandas judiciais o mais rápido  possível, não ferindo, dessa forma, os princípios constitucionais citados. 

Assim como tantas outras garantias asseguradas pela Constituição  Federal, são violadas dia após dia, com o acesso à justiça não é diferente. Sadek  (2014, p. 58) levanta dois pontos que tanto dificultam o acesso à justiça no Brasil. O  primeiro é um reflexo da pobreza e desigualdade. Com efeito, o alto índice de  desigualdade econômica e social faz aumentar a probabilidade de que as camadas  mais baixas da população não tenham o conhecimento mínimo de seus direitos.  Com isso, a universalização do acesso à justiça é gravemente comprometida. 

O segundo ponto de dificuldade é a ineficiência das instituições do  sistema de justiça, no Brasil delegado ao poder Judiciário, que hoje se encontra  abarrotado de processos, segundo o Relatório Justiça em Números 2024 que  aponta que no ano de 2023 foram distribuídos 35 milhões de processos em todo o  país, abrangendo todos os segmentos da Justiça brasileira. Esse número  representa um aumento de 9,4% em relação ao ano de 2022, marcando o maior  volume de casos novos já registrado na série histórica de quase 20 anos do  relatório. No entanto, é importante frisar que esse número diz respeito ao ano de  2023, e não ao ano de 2024. Isso ocorre porque o relatório Justiça em Números é  elaborado com base nos dados do ano anterior, e é divulgado no ano seguinte. O relatório também revela que o Judiciário brasileiro encerrou 34,98 milhões de  processos em 2023, demonstrando um esforço para lidar com a demanda  crescente. No entanto, o número de processos pendentes ainda é alto, com 83,8  milhões de ações aguardando julgamento ao final de 2023. Embora apresente uma  rápida melhora, esse alto número de processos faz com que haja extrema  morosidade por parte do Poder Judiciário, fazendo com que o Estado não consiga  solucionar os conflitos existentes no interior da sociedade. 

Esse número superlativo de ações que ingressam na justiça não  apresenta uma contradição ao fato de que a maioria da camada social mais baixa  não tem acesso à justiça? Em seus estudos, Sadek (2014, p. 60), salienta que  grande parte das demandas judiciais em tramitação no país tem origem no próprio  setor público como a Caixa Econômica Federal, a União, o INSS, os bancos, as  empresas de telefonia e os municípios, como aponta pesquisa “Os Cem Maiores  Litigantes” realizadas pelo Departamento de Pesquisas Judiciárias do Conselho  Nacional de Justiça, em 2011. Percebe-se que o setor público nos âmbitos federal,  estadual e municipal, junto com os bancos e a telefonia representam  aproximadamente 35.5% do total de processos ingressados entre 1° de janeiro e  31 de outubro de 2011 do consolidado das Justiças Estadual, Federal e do  Trabalho. Sendo que, com relação ao total de processos ingressados de cada  Justiça, esse percentual quase atinge o patamar de 32,5% na Justiça Estadual,  93,5% na Justiça Federal e 5,5% na Justiça do Trabalho. 

Neste sentido é que o anteprojeto de lei que altera os §§ 70, 8°, 9° e 10  do artigo 17 da Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992, para agilizar a tramitação da  ação de improbidade administrativa, levanta que:

A morosidade na tramitação das ações de improbidade administrativa é nefasta a ponto de o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), órgão de controle externo do Poder Judiciário, estabelecer a meta das Justiças Estadual, Federal e Militar, além do Superior Tribunal de Justiça, para “identificar e julgar, até 31/12/2013, as ações de improbidade administrativa e Wes penais relacionadas a crimes contra a administração pública distribuídas até 31/12/2011 (BRASIL, 2019).

No entanto, continua o anteprojeto, as metas estabelecidas pelo  Conselho Nacional de Justiça ficaram longe de alcançar o efeito desejado, haja  vista que o problema da morosidade na tramitação dessas ações não será  resolvido apenas com esforços concentrados e priorização de julgamentos. Essa  realidade revela mais ainda o abismo da desigualdade de acesso à justiça no país,  representando assim:

Um grave desequilíbrio, caracterizado pela distinção entre, de um lado, os que litigam em demasia, os que conhecem quais são seus direitos e sabem como demandá-los e, por outro, os que sequer conhecem e não
reclamam seus direitos. O ingresso no Poder Judiciário contribuiria, dessa forma para acentuar as distâncias de natureza social e econômica, atuando como mais um elemento dentre os propulsores da situação qualificada como de desigualdades cumulativas (SADEK, 2014, p. 60).

Desta forma, o acesso à justiça, que deveria ser universal, atrai um tipo  de litigante e desencoraja a grande massa de indivíduos, fazendo com que a justiça  não se configure como possibilidade de inclusão e de construção da cidadania. 

É, pois, neste contexto da alta desigualdade que surge e cresce em  importância a aplicação de métodos alternativos, os chamados meios extrajudiciais,  a fim de dirimir os conflitos simples, principalmente no que diz respeito as questões  de improbidade administrativa, que passou a ter mais celeridade através do acordo  de não persecução cível, permitindo a autocomposição na esfera de improbidade  administrativa, tornando desnecessária a propositura ou a continuidade da ação  eventualmente proposta com o objetivo principal de impor sanções ao agente  ímprobo. 

Em outras palavras, estabeleceu-se, no plano normativo, instituto de  consensualidade e cooperação que permite a conciliação antes ou depois da  propositura da ação de improbidade administrativa. 

O Brasil, marcado por profundas desigualdades sociais e econômicas,  enfrenta um desafio crucial na garantia do acesso à justiça e na efetivação dos  direitos fundamentais de seus cidadãos. A disparidade de renda, a concentração  de poder e a discriminação estrutural criam barreiras que impedem que grande  parte da população tenha seus direitos reconhecidos e protegidos. 

A desigualdade social e econômica no Brasil se manifesta de diversas  formas, desde a falta de acesso a serviços básicos como saúde e educação até a  exclusão de grupos marginalizados do mercado de trabalho e da participação  política. Essa disparidade se reflete no sistema de justiça, onde os mais ricos e  privilegiados têm mais chances de obter uma defesa de qualidade, enquanto os  mais pobres e vulneráveis enfrentam dificuldades para acessar a justiça e fazer  valer seus direitos. 

A falta de acesso à justiça se manifesta de diversas formas. Uma delas é  a dificuldade de acesso à informação sobre os direitos e como exercê-los. Muitas  pessoas, especialmente as mais pobres e com menor escolaridade, desconhecem seus direitos e não sabem como buscar ajuda para defendê-los. Outro problema é a falta de recursos para arcar com os custos de um  processo judicial, como honorários advocatícios e custas processuais. A assistência jurídica gratuita oferecida pelo Estado muitas vezes é insuficiente para  atender à demanda da população, deixando muitos cidadãos sem acesso à justiça. Além disso, a discriminação também é um obstáculo à justiça. Negros,  mulheres, indígenas, pessoas LGBTQIA+ e outros grupos minoritários sofrem  discriminação em todas as etapas do processo judicial, desde o atendimento inicial  até a decisão final. Essa discriminação pode se manifestar de diversas formas,  como preconceito por parte de juízes e outros profissionais do direito, falta de  acesso à informação e serviços especializados, e violência e assédio por parte de  agentes do Estado. 

A desigualdade social e econômica no Brasil também coloca em risco a  efetividade dos direitos fundamentais dos cidadãos. A Constituição Federal de  1988 garante uma série de direitos, como o direito à vida, à liberdade, à igualdade,  à saúde, à educação e à moradia. No entanto, a desigualdade social e econômica  impede que esses direitos sejam efetivados para grande parte da população. 

A falta de acesso à saúde, por exemplo, é um problema grave no Brasil.  Milhões de pessoas não têm acesso a serviços de saúde de qualidade, seja por  falta de hospitais e postos de saúde, seja por falta de profissionais qualificados.  Essa falta de acesso à saúde coloca em risco a vida e a saúde de milhões de  brasileiros, especialmente os mais pobres e vulneráveis. 

A falta de acesso à educação é outro problema grave. Milhões de  crianças e adolescentes não têm acesso à educação de qualidade, seja por falta de  escolas, seja por falta de professores qualificados. Essa falta de acesso à  educação limita as oportunidades de futuro dessas crianças e adolescentes,  perpetuando a desigualdade social e econômica. 

A falta de acesso à moradia é outro problema que afeta milhões de  brasileiros. Muitas pessoas não têm acesso à moradia digna, seja por falta de  recursos financeiros, seja por falta de políticas públicas de habitação. Essa falta de  acesso à moradia coloca em risco a saúde e a segurança de milhões de brasileiros,  especialmente os mais pobres e vulneráveis. 

Para superar a desigualdade social e econômica no Brasil e garantir o acesso à justiça e a efetividade dos direitos fundamentais, é necessário um  conjunto de medidas que envolvam a sociedade como um todo. É preciso investir  em políticas públicas que promovam a igualdade de oportunidades, como a criação  de empregos, a distribuição de renda, o acesso à educação e à saúde, e a  promoção da igualdade de gênero e raça. 

É preciso fortalecer o sistema de justiça, garantindo o acesso à  informação, a assistência jurídica gratuita e o combate à discriminação. É preciso  investir na formação de profissionais do direito comprometidos com a justiça social  e na criação de mecanismos de controle da atuação do sistema de justiça. É  preciso fortalecer também a participação da sociedade civil na formulação e no  controle das políticas públicas, garantindo que a voz dos mais vulneráveis seja  ouvida. É preciso criar espaços de diálogo e de participação, como conselhos  gestores, fóruns de participação e audiências públicas. 

A superação da desigualdade social e econômica no Brasil é um desafio  complexo, que exige um esforço conjunto da sociedade, do governo e do sistema  de justiça. Somente assim será possível construir um país mais justo e igualitário,  onde todos os cidadãos tenham seus direitos reconhecidos e protegidos. 

2. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 

A renomada autora Maria Sylvia Zanella di Pietro explica o que é  responsabilidade civil do Estado: 

Quando fala-se em responsabilidade civil do Estado, está-se cogitando três tipos de funções pelas quais se reparte o poder estatal: a administrativa, a jurisdicional e a legislativa. Fala-se, no entanto, com mais frequência, de responsabilidade resultante de comportamento da administração pública, já que, com relação aos poderes legislativo e  judiciário, essa responsabilidade incide em casos excepcionais³.

Já para Francisco Bruno Neto, a responsabilidade civil é a que se traduz  na obrigação de reparar danos patrimoniais e se encerra com a indenização. Como  obrigação meramente patrimonial, a responsabilidade civil independe da criminal e  da administrativa, com as quais pode coexistir sem, todavia, se confundir. A  responsabilidade civil do Estado é, pois, a que impõe à fazenda pública a obrigação  de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos no desempenho de  suas atribuições ou a pretexto de exercê-los. Diferente, portanto, da responsabilidade contratual ou legal⁴.

De acordo com Kiyoshi Harada⁵, a responsabilidade civil do Estado, por  atos comissivos ou omissivos de seus agentes, é de natureza objetiva, isto é,  prescinde de comprovação de culpa. Neste particular, houve uma evolução da  responsabilidade civilística, que não prescinde de culpa subjetiva do agente, para a  responsabilidade pública, isto é, responsabilidade objetiva. 

Para Hely Lopes Meirelles⁶, classifica que a responsabilidade civil do  Estado deve ser vista sob o enfoque de três teorias: a teoria da culpa  administrativa, a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral. Segundo José dos Santos Carvalho Filho⁷, as normas jurídicas são  autônomas entre si, tendo como consequência que as responsabilidades também  serão. A responsabilidade civil não gera necessariamente a responsabilidade penal  ou administrativa. Entretanto, dependendo do caso concreto, as responsabilidades  podem cumular-se.

Para Flavio Tartuce⁸: 

Neste sentido, fala-se, respectivamente, em responsabilidade civil contratual ou negocial e em responsabilidade civil extracontratual, também chamada de responsabilidade civil aquiliana, diante da Lex Aquilia de Damno, aprovada no final do século lll, A.C. e que fixou os parâmetros da responsabilidade civil extracontratual.

O trabalho apresenta pesquisa aplicada, bibliográfica, qualitativa. A  pesquisa é basicamente elaborada na pesquisa bibliográfica, elaborada em cima  da doutrina de autores renomados, recorrendo também a artigos publicados na  internet e na jurisprudência dos tribunais. 

2.1 Responsabilidade Civil no Direito Brasileiro 

Ao iniciarmos esse item do trabalho é necessário conceituar o que vem a ser Dano Moral no entendimento da doutrina trabalhista. No Dicionário de Aurélio  Buarque de Holanda Ferreira, o vocábulo dano tem as seguintes acepções:

Dano (do Latim damnu) S. m. 1. Mal ou ofensa pessoal; prejuízo moral: Grande dano lhe fizeram as calúnias. 2. Prejuízo material causado a alguém para deterioração ou inutilização de bens seus. 3. Estrago, deterioração, danificação: Com o fogo, o prédio sofreu enormes danos. Dano emergente. Jur. Prejuízo efetivo, concreto, provado. (cf lucro  cessante). Dano infecto. Jur. Prejuízo possível, eventual, iminente⁹. 

Desse verbete, o significado mais apropriado para o termo “dano” é  “prejuízo”, seja ele material ou moral, como delinearemos com mais vagar durante  esse nosso estudo.  

2.2 Requisitos da Responsabilidade Civil 

De acordo com Caroline Azevedo Moura, a responsabilidade civil é um  dever jurídico, o qual provém da ação ou omissão voluntária, que viola o direito e  causa dano a outrem, originando, assim, o dever de indenizá-lo¹⁰. 

A Lei de Improbidade Administrativa (LIA), em seu artigo 10 dispõe  sobre a forma como se lesa o erário público:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens  ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei…¹¹

Todas as instituições ou entidades públicas estão cobertas pela Lei nº  8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe em seu art. 1º sobre os atos de  improbidade administrativa:

Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei. Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres  públicos.¹²

Nesse sentido merece transcrição a denominação de Maria Helena Diniz  que relata: 

Direito Civil. Aplicação de medidas que obriguem alguém a reparar dano moral ou patrimonial causado a terceiro em razão de ato do próprio imputado, de pessoa por quem ele responde, ou de fato de coisa ou animal sob sua guarda, ou, ainda, de simples imposição legal. A responsabilidade civil requer prejuízo a terceiro, particular ou Estado, de modo que a vítima poderá pedir reparação do dano, traduzida na  recomposição do statu quo ante ou em uma importância em dinheiro¹³.

Antônio Lago Júnior¹⁴ toma o conceito legal como ponto de partida e  afirma que o acidente do trabalho é um acontecimento mórbido, que ocorre  relacionado diretamente com o trabalho e é capaz de determinar a morte do obreiro  em casos extremos ou mesmo perda total ou parcial, por um determinado período  de tempo, ou uma perda definitiva, da capacidade para o trabalho. Segundo o  mesmo autor, o conceito jurídico de acidente do trabalho é integrado pelos  seguintes aspectos: a) a perda ou redução da capacidade laborativa; b) o fato  lesivo à saúde, seja física ou mental do trabalhador; c) o nexo etiológico entre o  trabalho desenvolvido e o acidente, e entre este último e a perda ou redução da  capacidade laborativa. 

Há que se verificar o evento provocador do dano, para que ocorra o  dever jurídico de responder civilmente, ou seja, têm que estar presente os  seguintes elementos caracterizadores: dano; nexo de causalidade e culpa, caso  não haja esses requisitos não há que se falar em responsabilidade do empregador  por qualquer tipo de indenização. 

Veremos nos tópicos abaixo alguns detalhes de cada um desses  elementos caracterizadores. 

2.2.1 Nexo de causalidade 

Historicamente, a doutrina, excetuando alguns casos, tem reconhecido  no ordenamento jurídico pátrio que os pressupostos a seguir devem estar  presentes para a responsabilização civil:

1. Ação ou omissão do empregador ou responsável técnico; 

2. Existência de dolo (intenção) ou culpa (não observância de um dever de cuidado imposto em norma) na ação ou omissão supracitadas; 

3. Resultado lesivo ao empregado (dano); 

4. Nexo de causalidade entre a ação ou omissão do empregador ou responsável técnico e o resultado lesivo ocorrido.

Porém, o novo Código Civil (Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002) inovou a matéria, suscitando dúvidas sobre a necessidade da culpa para a indenização em matéria de infortúnio do trabalho, havendo alguns intérpretes favoráveis à adoção da responsabilidade objetiva (sem culpa) para tais casos. 

A polêmica foi inaugurada com a redação de referido diploma legal, que em seu art. 927 e parágrafo único, dispõe: 

Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo. 

Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza,  risco para os direitos de outrem¹⁵. 

Nos termos do dispositivo supracitado, considerando que a atividade  empresarial causa riscos ao empregado, argumentam alguns juristas que a  responsabilidade no caso seria objetiva (independente de culpa), ou mesmo que  haveria uma presunção de culpa do empregador no infortúnio, consubstanciando  uma inversão do ônus probatório. Por isso, faz-se necessário tratarmos de outro  aspecto à responsabilização que é o nexo de causalidade.

A aceitar tal posicionamento, vemo-nos obrigados a reconhecer o seguinte paradoxo: o empregador, pela atividade exercida, responderia objetivamente pelos danos por si causados, mas, em relação a seus empregados, por causa de danos causados justamente pelo exercício da mesma atividade que atraiu a responsabilização objetiva, teria um direito a responder subjetivamente¹⁶.

Para Sérgio Ferreira Pantaleão¹⁷, o dever de indenizar surgiu da teoria do risco gerado, que apregoa que se é o empregador quem cria o risco através de  sua atividade econômica (empresa), então a ele caberá responder pelos danos  causados, independente de dolo ou culpa – teoria da responsabilidade objetiva.  Assim se expressa o estudioso:

Assim dispõe o art. 927 do Código Civil ao determinar que haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano (empregador) implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem. Se me proponho a estabelecer uma empresa que pode oferecer riscos na execução das atividades, se me disponho a contratar pessoas para executar estas atividades e se os benefícios (lucros) gerados por estas atividades cabem somente a mim (empregador), logo, o risco do negócio, assim como os resultantes dos acidentes, também serão por mim  suportados¹⁸.

Na teoria da condictio sine qua non não há distinção entre causa e  condição, por entender que causa é tudo aquilo que contribui para o resultado, sem  a qual ele não teria ocorrido. 

Opinião semelhante sobre a Teoria da Causalidade Adequada tem o  escrito Sergio Cavalieri Filho que afirma:

Essa teoria não faz distinção entre causa (aquilo de que uma coisa depende quanto à existência) e condição (o que permite à causa produzir seus efeitos positivos ou negativos). Se várias condições concorrem para o mesmo resultado, todas têm o mesmo valor, a mesma relevância, todas se eqüivalem. Não se indaga se uma delas foi mais ou menos eficaz, mais ou menos adequada. Causa é a ação ou omissão sem a qual o resultado não teria ocorrida, sem distinção da maior ou menor relevância que cada uma teve. Por isso, essa teoria é também chamada da conditio sine qua  non, ou da equivalência de condições¹⁹.

A Teoria da Equivalência dos Antecedentes não é aceita no campo da  responsabilidade civil, e tem certa restrição no campo da responsabilidade penal  conforme Art. 13 do CP, quando, por exemplo, não se considera culpado pelo  crime de homicídio um fabricante da arma de fogo utilizada em delitos.

Pela Teoria da Causalidade Adequada deve-se buscar o antecedente imprescindível à existência do dano que, concomitante, guarda a mais estreita relação com este. É o que a doutrina chama de antecedente adequado, ou em outras palavras, o antecedente que guarda maior relação entre o dano e o ato/fato. Note-se que nem sempre tal mister é fácil. Trata-se de tarefa que exige bom senso. Afinal, dita-se qual o fato causador do dano, portanto, quem deve ser responsabilizado, pela relação de causalidade entre estas figuras. A interpretação incorreta dessa doutrina ou uma visão invertida das regras comuns de experiência conduz, induvidosamente, a responsabilidade de quem não tem, diretamente, a ver com o dano, ousamos acrescentar: de quem não tem culpa ou mesmo não cometeu o ato ou omissão.

Sergio Cavalieri Filho, utilizando um exemplo de Antunes Varela  (Obrigações, Forense, p. 251-252), ilustra o acima afirmado:

Se alguém retém ilicitamente uma pessoa que se apresentava para tomar certo avião, e teve, afinal, de pegar um outro, que caiu e provocou a morte de todos os passageiros, enquanto o primeiro chegou sem incidente ao aeroporto de destino, não se poderá considerar a retenção ilícita do indivíduo como causa (jurídica) do dano ocorrido, porque, em abstrato, não era adequada a produzir tal efeito, embora se possa asseverar que este (nas condições em que se verificou) não se teria dado se não fora o  fato ilícito²⁰.

No exemplo citado, os autores, entendiam o Artigo 1.060 (Código de  1916), como um sinal de que o nosso direito positivo adotou, com relação ao nexo  causal, a Teoria da Causalidade Adequada. O texto legal é tácito ao afirmar que  somente incluem-se os prejuízos efetivos e os lucros cessantes por efeito dela  (inexecução da obrigação) direto e imediato. Já no novo Código Civil aparece  redação quase idêntica: “Art. 403. Ainda que a inexecução resulte de dolo do  devedor, as perdas e danos só incluem os prejuízos efetivos e os lucros cessantes  por efeito dela direto e imediato, sem prejuízo do disposto na lei processual”²¹. 

2.2.2 Dano 

A respeito do rol de direitos individuais, a Constituição de 1988, no seu  art. 5º traz 77 incisos, dos quais vamos reproduzir os cinco primeiros na íntegra à  guisa de ilustração:

Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 

I – homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição; 

II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; 

III – ninguém será submetido a tortura nem a tratamento desumano ou degradante; 

IV – é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato; 

V – é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à imagem.

Os direitos da pessoa estão estabelecidos na Carta Magna e lesar os  direitos de outrem é causar danos a sua pessoa e, por vezes, cabe indenizações.  Sergio Cavalieri Filho afirma com propriedade que dano é,  indubitavelmente, o grande vilão da responsabilidade civil, pois não haveria que se  falar em indenização, nem em ressarcimento, se ele não existisse. “Pode haver  responsabilidade sem culpa, mas não pode haver responsabilidade sem dano”²². 

2.2.3 Considerações acerca de Dano Patrimonial e de Dano Moral

Segundo Tenille Gomes Freitas²³, dano patrimonial, denominado  também como dano material, é aquele que repercute no patrimônio do lesado,  entendendo-se o patrimônio, de forma restrita, como o conjunto das relações  jurídicas de uma pessoa, apreciáveis em dinheiro. 

É a lesão concreta que afeta um interesse relativo ao patrimônio da vítima,  consistente na perda ou deterioração, total ou parcial, dos bens materiais que lhe pertencem, sendo suscetível de avaliação pecuniária e de indenização pelo responsável. São patrimoniais os danos consistentes em prejuízos de ordem econômica  suportados pelo ofendido. Entretanto, nem sempre o dano patrimonial resulta da lesão de bens ou interesses patrimoniais. A violação de bens personalíssimos pode refletir no patrimônio da vítima, gerando perda de  receitas ou realização de despesas²⁴. 

Yussef Said Cahali²⁵ afirma que é possível distinguir-se, no âmbito dos  danos, a categoria dos danos patrimoniais ou materiais, de um lado, dos chamados  danos morais, de outro; respectivamente, o verdadeiro e o próprio prejuízo  econômico, e o sofrimento psíquico ou moral, as dores, etc.  

Magalhães ainda afirma que os danos morais podem ser variados, mas  os principais citados pela doutrina trazem prejuízo “à reputação, à integridade  física, como o dano estético, ao direito moral do autor, ao direito de uma pessoa ao  nome, às convicções de alguém, às pessoas que a vítima do dano tem afeto”, a  exemplo da morte de um filho, “à integridade da inteligência, à segurança e  tranqüilidade, à honra, ao cônjuge por aquele que ocasionou o divórcio, à  liberdade, aos sentimentos afetivos de qualquer espécie, ao crédito, etc”. 

Também é de Bittar²⁶, a afirmação de que danos morais são lesões  sofridas pelas pessoas físicas ou jurídicas, em certos aspectos de sua  personalidade, em razão de investidas injustas de outrem. São os que atingem a  moralidade e a afetividade da pessoa, causando-lhe constrangimentos, vexames,  dores, enfim, sentimentos e sensações negativas. 

O dano moral, no Direito Brasileiro, tem sua reparabilidade fundamentada na constatação de que o indivíduo é titular de certos direitos, partes que são de sua personalidade, dos quais ele não pode prescindir, mesmo que não façam parte de seu patrimônio no sentido mais estrito da palavra. Considerando-se o dano estético como espécie de dano moral, a fixação de sua extensão também é obtida por intermédio de arbitramento por parte do juiz. Devem ser considerados fatores como idade, sexo, as regiões que foram deformadas, a gravidade da lesão, a situação econômico-financeira  do lesado, entre outros, dependendo do caso concreto²⁷.

O dano moral também pode ser ressarcido em caráter coletivo, pois  empresas têm sido condenadas a pagar indenização por danos morais coletivos,  em ações civis públicas, ajuizadas pelo Ministério Público do Trabalho. Ações  essas que estão relacionadas “ao meio ambiente do trabalho, ao trabalho análogo  à condição de escravo, ao trabalho infantil, à discriminação de toda ordem (sexo,  idade, raça, deficiência física), à revista íntima e à terceirização ilícita por meio de  cooperativa de trabalho, entre outras”²⁸.

2.3 Diferenças entre Responsabilidade Objetiva e Responsabilidade Subjetiva

Uma diferença essencial entre as responsabilidades respectivas é que  enquanto a pessoa jurídica ou empresa individual só estará obrigada a reparar o  obreiro em relação ao dano derivado de acidente do trabalho se restar evidenciada  sua negligência no cumprimento das disposições de proteção ao trabalho, a  responsabilidade estatal a cargo do INSS estará obrigada à prestação do benefício  cabível na espécie em qualquer circunstância: mesmo que o acidente não decorra  de culpa de qualquer pessoa, ou que decorra de culpa exclusiva do trabalhador  segurado. “Em outros termos: a responsabilidade do empregador é de natureza subjetiva (dependente de prova de culpa), enquanto a responsabilidade do INSS é  de natureza objetiva (independente de prova de culpa)”²⁹. Quando a vítima tem culpa exclusiva no acidente, temos a seguinte  postura sobre essa matéria a lição proferida por Bruno Ghisi Mezadri³⁰:

Quando o evento danoso acontece, por culpa exclusiva da vítima, desaparece a responsabilidade do agente. Nesse caso, deixa de existir a relação de causa e efeito entre o seu ato e o prejuízo experimentado pela vítima. Pode-se afirmar que, no caso de culpa exclusiva da vítima, o causador do dano, é mero instrumento do acidente. Não há liame de causalidade entre o seu ato e o prejuízo da vítima.

Alexandre Demetrius Pereira apresenta outra diferença importante entre  a Responsabilidade Civil e a do Estado: 

Além disso, a responsabilidade do empregador abrange a indenização por aquilo que o trabalhador perdeu com o acidente (dano emergente), bem como por aquilo que deixou de ganhar (lucro cessante), além de outras verbas (danos morais, estéticos, etc), não havendo qualquer teto ou limite para seu valor, salvo o montante do dano sofrido. Já o INSS não presta ao obreiro uma reparação de danos, mas sim um benefício acidentário (auxílio-doença, auxílio-acidente, aposentadoria por invalidez, etc) que não visa à manutenção do padrão remuneratório percebido pelo trabalhador, mas sim a garantir-lhe um mínimo para que possa sobreviver dignamente, tendo seu valor limitado a patamares definidos na legislação³¹. 

Destaquemos uma outra diferença importante: enquanto a indenização  devida pela empresa pressupõe a comprovação do dano e não a incapacidade do  obreiro, o pagamento de benefício previdenciário pressupõe a incapacitação do  trabalhador. 

A Tabela 1 explicita as principais diferenças entre a Responsabilidade  Civil e Responsabilidade do Estado.

A responsabilidade civil é consubstanciada na obrigação de reparar o  dano, todo aquele que, por ação ou omissão voluntária, imprudência, negligência  ou imperícia, violar direito ou causar prejuízo a outrem, inclusive aos dependentes,  caso o trabalhador venha a óbito.  

Três tipos de responsabilização podem decorrer da ocorrência de um  acidente do trabalho: 1) responsabilização contratual, com a eventual suspensão  do contrato de trabalho e o reconhecimento da estabilidade acidentária prevista no  art. 118 da Lei 8.213/91; 2)³² o benefício previdenciário do seguro de acidente de  trabalho, financiado pelo empregador, mas adimplido pelo Estado; 3) uma natureza  puramente civil, de reparação de danos, prevista no já mencionado art. 7º, XXVIII,  da Constituição Federal de 1988, nos seguintes termos: 

Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: XXVIII – seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa. Poder-se-ia defender que, a partir do momento em que a Carta Constitucional exigiu, expressamente, a comprovação de culpa ou dolo do empregador para impor-lhe a obrigação de indenizar, optou por um núcleo necessário, fundado na responsabilidade subjetiva, do qual o legislador infraconstitucional não se poderia afastar. Ademais, uma lei ordinária não poderia simplesmente desconsiderar requisitos previamente delineados em norma constitucional, a qual, além de se situar em grau superior, serve como o seu próprio fundamento de validade³³.

É indubitável a responsabilidade civil do empregador por danos  decorrentes de acidente de trabalho – é subjetiva -, e deve-se provar alguma  conduta culposa da parte dele, em alguma das modalidades possíveis, e isso  incide independentemente do seguro acidentário que é pago pelo Estado. 

Mas Rodolfo Pamplona Filho³⁴ diz que parece inexplicável admitir a  situação de um sujeito que: 

– por força de lei, assume os riscos da atividade econômica; 

– por exercer uma determinada atividade (que implica, por sua própria  natureza, em risco para os direitos de outrem), responde objetivamente pelos  danos causados; 

– ainda assim, em relação aos seus empregados, tenha o direito subjetivo de somente responder, pelos seus atos, se os hipossuficientes provarem  culpa. 

3. A EFICÁCIA DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO BRASIL: ENTRE AVANÇOS E DESAFIOS 

A pergunta de pesquisa “A eficácia da Lei de Improbidade Administrativa  no Brasil: entre avanços e desafios” foi vastamente explorada, revelando que,  mesmo diante dos avanços proporcionados pela Lei nº 13.964/2019, a  operacionalização eficaz dos acordos ainda requer superação de resistências  culturais dentro das instituições judiciárias. Os resultados apontam para uma maior  clareza e consistência na aplicação destes acordos como fator vital para assegurar  sua eficácia geral. 

As implicações teóricas deste estudo são substanciais, pois contribuem  para a compreensão mais profunda da legislação recente e seu impacto prático nas  dinâmicas administrativas e judiciais. Elas sugerem, ainda, a necessidade de um  revisitar constante das diretrizes legais para que se mantenham eficazes e pertinentes. Na prática, a implementação desses acordos requer refinamento  contínuo das normas aplicáveis e treinamento contínuo dos profissionais jurídicos  para que possam adeptamente aplicar tais mecanismos com uniformidade e justice  fairness. 

A Lei de Improbidade Administrativa (LIA), Lei nº 8.429/92, representa  um marco fundamental no ordenamento jurídico brasileiro no combate à corrupção  e à má gestão dos recursos públicos. Ao longo de sua trajetória, a LIA tem  demonstrado sua importância na proteção dos princípios constitucionais da  Administração Pública, como a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade  e eficiência. No entanto, sua aplicação prática ainda enfrenta desafios  significativos, que exigem uma análise aprofundada e a busca por soluções  eficazes. 

Ao analisar a eficácia da Lei de Improbidade Administrativa em coibir os  atos de improbidade no Brasil, considerando os princípios constitucionais da  Administração Pública e os desafios enfrentados em sua aplicação prática. A LIA  busca proteger esses princípios, sancionando atos que os violem e causem  prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito. 

A LIA encontra seu alicerce no artigo 37 da Constituição Federal, que  estabelece os princípios que devem nortear a atuação da Administração Pública. A  improbidade administrativa, ao violar esses princípios, representa um ataque à  própria essência do Estado Democrático de Direito, comprometendo a confiança da  sociedade nas instituições e prejudicando o desenvolvimento do país. 

A proteção dos princípios constitucionais da Administração Pública é  essencial para garantir a correta aplicação dos recursos públicos, a igualdade de  tratamento dos cidadãos e a eficiência dos serviços prestados pelo Estado. A LIA,  ao sancionar os atos de improbidade, busca dissuadir condutas ilícitas e assegurar  a responsabilização dos agentes públicos que desviam do interesse público. 

A aplicação da LIA deve observar os princípios da proporcionalidade e  da razoabilidade, evitando-se interpretações e aplicações excessivas ou  desarrazoadas. A jurisprudência brasileira tem desempenhado um papel crucial na  interpretação e aplicação da LIA. Ao longo dos anos, os tribunais têm se  consolidado no sentido de exigir a presença do dolo, ou seja, da intenção do  agente em praticar o ato de improbidade, para a configuração da infração e a aplicação das sanções. 

Outro aspecto relevante é a possibilidade de acordo de não persecução  cível, permitindo a resolução consensual de litígios relacionados à improbidade  administrativa. Essa inovação visa desafogar o Judiciário e promover maior  eficiência na reparação de danos ao patrimônio público, desde que respeitados  critérios de proporcionalidade e efetividade na recuperação dos recursos  desviados. 

Essa exigência de dolo representa um avanço importante na aplicação  da LIA, pois evita punições excessivas ou injustas, garantindo que a lei seja  aplicada de forma proporcional e razoável. A jurisprudência também tem se  preocupado em diferenciar os atos de improbidade das meras irregularidades  administrativas, que não configuram ilícitos graves o suficiente para justificar a  aplicação das sanções da LIA. 

A LIA tem apresentado avanços significativos em sua aplicação, com o  aumento do número de ações propostas e de condenações por atos de  improbidade. A atuação do Ministério Público, dos órgãos de controle, como os  Tribunais de Contas e do Poder Judiciário tem sido fundamental para o combate à  corrupção e à má gestão no Brasil, e para a aplicação eficaz da LIA. No entanto,  desafios como a morosidade processual e a dificuldade na obtenção de provas  comprometem a efetividade da lei. A complexidade das investigações e a  necessidade de comprovação de dolo específico exigem maior estrutura e  capacitação dos órgãos responsáveis pela fiscalização. 

A Lei nº 14.230/2021, que promoveu alterações na Lei de Improbidade  Administrativa, trouxe avanços importantes, como a exigência de dolo específico  para a configuração da improbidade e a possibilidade de acordo de não  persecução cível. Essas mudanças visam garantir maior segurança jurídica e evitar  punições excessivas, sem comprometer o objetivo de combater a improbidade. 

Apesar dos avanços, a LIA ainda enfrenta desafios em sua aplicação  prática. A complexidade dos atos de improbidade, a dificuldade na produção de  provas e a morosidade dos processos judiciais são alguns dos obstáculos a serem  superados. 

A politização da Lei de Improbidade Administrativa e a utilização de  ações de improbidade como instrumento de perseguição política também representam desafios. É fundamental garantir que a lei seja aplicada de forma  técnica e imparcial, com foco na proteção do patrimônio público e na  responsabilização dos agentes por atos ilícitos. 

4. O IMPACTO DO ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CIVIL NA EFETIVIDADE DA TUTELA PENAL E NA REPARAÇÃO DE DANOS 

Para que o ANPC seja efetivo, é fundamental que sejam superados os  desafios e limitações, por meio da regulamentação específica, do diálogo com a  sociedade e da criação de estruturas adequadas. Somente assim, o ANPC poderá  cumprir seu papel de instrumento de justiça e de reparação de danos, contribuindo  para a construção de uma sociedade mais justa e sustentável. 

A tutela penal tradicional, focada na punição do infrator, nem sempre se  mostra eficiente na reparação dos danos e na promoção da justiça social. O ANPC  surge como uma alternativa promissora, permitindo que o Ministério Público  busque soluções mais céleres e eficazes para a resolução de conflitos. 

Ao possibilitar a negociação de um acordo entre o infrator e a sociedade,  o ANPC pode trazer diversos benefícios, como a celeridade na resolução de  conflitos, onde o acordo pode ser homologado rapidamente, evitando longos  processos judiciais. A Reparação integral dos danos, em que o ANPC pode incluir  cláusulas que garantam a reparação integral dos danos causados à sociedade,  incluindo danos materiais, morais e sociais. O Descongestionamento do sistema  judicial, pois ao evitar a judicialização de casos, o ANPC contribui para desafogar o  sistema judicial, permitindo que os tribunais se concentrem em casos mais  complexos. E a Promoção da cultura de paz, onde o ANPC estimula o diálogo e a  negociação, contribuindo para a construção de uma cultura de paz e de resolução  pacífica de conflitos. 

A reparação de danos à sociedade é um dos pilares do ANPC. Ao  permitir que a vítima e a sociedade participem do processo de negociação, o  acordo pode garantir que seus interesses sejam considerados e que a reparação  seja justa e adequada. 

O ANPC pode ser utilizado para reparar diversos tipos de danos. O  acordo pode incluir obrigações de reparação de áreas degradadas, reflorestamento  e outras medidas de proteção ambiental. Pode prever o ressarcimento de valores desviados, a recuperação de bens públicos e outras medidas de combate à  corrupção. E também pode incluir obrigações de indenização aos consumidores  lesados, a adoção de práticas comerciais mais transparentes e outras medidas de  proteção ao consumidor. 

Apesar do seu potencial, o ANPC enfrenta desafios e limitações que  precisam ser superados para que sua efetividade seja plena. Alguns dos principais  desafios incluem a ausência de uma lei que regule o ANPC pode gerar insegurança  jurídica e dificultar a sua aplicação. Alguns setores da sociedade podem resistir ao  ANPC, por considerá-lo uma alternativa “fácil” para a punição de infratores. E a implementação do ANPC exige a criação de estruturas adequadas, com  profissionais capacitados para conduzir as negociações e fiscalizar o cumprimento  dos acordos. 

O ANPC está inserido entre as categorias de Acordos Decisórios,  importante instrumento da chamada justiça consensual presentes no ordenamento  brasileiro e que vem ganhando cada vez mais destaque desde 2015, quando o  Código de Processo Civil começa a adotá-lo. A partir de então, este instrumento  não ficou circunscrito somente à atuação regulatória. 

Assim os Acordos Decisórios passaram também a ser utilizados como  forma de resolução de conflitos em que o modelo tradicional de jurisdição não se  mostrava capaz de oferecer solução aos interessados envolvidos. A possibilidade  de utilização desses instrumentos atende a diversos objetivos, dentre eles, maior  celeridade na resolução de litígios administrativos e judiciais; maior efetividade na  aplicação de sanções aos particulares; maior nível de legitimidade na atuação do  Estado: Assim, pode-se definir os Acordos Decisórios como sendo:

Instrumentos consensuais e negociais ofertados pelo Poder Público para que particulares — pessoas físicas e/ou jurídicas – que infrinjam o ordenamento possam voltar à conformidade, com a aplicação de sanções em detrimento da conduta irregular acompanhada da disponibilização de determinados incentivos colaboração do particular (DE PAULA; FARIA, 2020, p. 78).

Estes autores ainda destacam que são cinco as categorias de Acordos  Decisórios previsto no ordenamento jurídico brasileiro a saber: Acordo de Leniência  Antitruste, instituído por meio da Lei n° 12.529/2011; Acordo de Leniência  Anticorrupção, instituído por meio da Lei n° 12.846/2013; Acordo de Leniência  Penal, cuja previsão normativa encontra-se nas leis que estabelecem as  competências do Ministério Público, a partir de uma interpretação sistemática das funções constitucionais do órgão; Acordo de Leniência do Sistema Financeiro  Nacional, instituído pela Lei n° 13.506/2017, destinado aos crimes financeiros e  cuja celebração compete ao Banco Central (BACEN) e ao Conselho de Valores  Monetários (CVM); Acordo de Não Persecução Cível, introduzido pela Lei n°  13.964/2019 na Lei de Improbidade Administrativa e cuja competência para  celebração é do Ministério Público. 

Nota-se que esses instrumentos são relativamente novos,  principalmente o acordo de não persecução cível, inserido somente em 2019,  carecendo assim de sistematização doutrinária e jurisprudencial, mais robustas.  Em relação ao Acordo de Não Persecução Cível é preciso, em primeiro lugar situa-lo como sendo um negócio jurídico, isto é:

Consiste em modalidade de ato jurídico (em sentido amplo) cujo conteúdo e específicos efeitos são delineados pela manifestação de vontade do sujeito que o celebra. A voluntariedade é relevante não apenas na prática do ato em si, mas na obtenção e definição das suas consequências. Ou seja, o conteúdo e consequentemente os efeitos do ato não são todos preestabelecidos em lei, mas delineados, quanto menos em substancial parcela, pela vontade do(s) sujeito(s) que pratica(m) o ato (TALAMINI, 2015, p. 98).

Sendo assim, necessariamente este instrumento possui uma natureza  jurídica, conforme expõe Pereira (2020, p. 23):

Configurando-se como um negócio jurídico, o acordo de não persecução cível consiste em um acordo (transação/negociação) firmado entre o Ministério Público ou outro legitimado (pessoa jurídica interessada) e o investigado ou demandado por atos de improbidade administrativa, de forma a prevenir o ajuizamento da ação ou sua extinção, por homologação judicial, caso já ajuizada, mediante o estabelecimento e o efetivo cumprimento de determinadas condições e sanções.

Também é importante a reflexão de Osório, segundo ao qual o acordo  de não persecução cível possui duplo viés, pois assume aspectos de colaboração  premiada, quando relacionado a acordos celebrados na esfera penal, bem como  contornos de termo de ajustamento de conduta, caso a celebração de acordos na  esfera penal não ocorra. Por sua vez, Cabral (2020), procura definir o acordo de  não persecução cível como sendo um negócio jurídico que reúne disposições sobre  o direito material, como colocado nas sanções do artigo 12, ou sobre o processo  judicial atual ou futuro. 

Portanto, este autor, aponta ainda para a possibilidade de o acordo de  não persecução cível se caracterizar como pactum de non petendo, isto é,  quando o legitimado ativo prometer não ajuizar a ação de improbidade, ou não  ajuizar pretensões de natureza específica, a exemplo, excluir a pretensão à condenação do celebrante às sanções do artigo 12 da Lei 8.429/1992,  ressalvando-se outros tipos de pretensão, como a declaratória ou inibitória  (CABRAL, 2020, p. 21). 

5. A SINGULARIDADE DO ANPP NO CENÁRIO DA DESPENALIZAÇÃO E  SEUS IMPACTOS NO SISTEMA DE JUSTIÇA CRIMINAL BRASILEIRO

Embora compartilhe o objetivo de evitar a pena privativa de liberdade  com outros mecanismos de despenalização, como a transação penal e a  suspensão condicional do processo, o ANPP possui características próprias que o  distinguem e geram impactos significativos no sistema de justiça criminal. Desde 2017 o Acordo de Não Persecução Penal já era visto como uma  alternativa para o sistema penal brasileiro através da Resolução n° 181/2017, do  Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), que por apresentar diversos  pontos polêmicos, foi alterada pela Resolução n°183/2018. Finalmente, o acordo de  não persecução cível ganha ares constitucional com a elaboração de uma nova  legislação penal chamada pelo governo de “pacote anticrime”, levando-a para  dentro do Código de Processo Penal no Artigo 28-A, que determina:

Artigo 28-A. Não sendo caso de arquivamento e tendo o investigado confessado formal e circunstancialmente a prática de infração penal sem violência ou grave ameaça e com pena mínima inferior a 4 (quatro) anos, o  Ministério Público poderá propor acordo de não persecução penal, desde que necessário e suficiente para reprovação e prevenção do crime […]

Diante do exposto, diversos autores como Cabral (2018, p. 35), são  unânimes em afirmar a natureza extrajudicial, que consubstancia a política criminal  do titular da ação penal pública, do Ministério Público, fenômeno tão antigo na  justiça brasileira que vem desde a Lei n° 9.099/95 prevendo a ação de institutos de  justiça penal consensual para crimes de menores potenciais ofensivos e a Lei n°  12.850/2013 que institui a colaboração premiada para os crimes mais graves  previstos na lei. 

Outra característica marcante é que o Acordo de Não Persecução Penal  não possui natureza penal, uma vez que não há aplicação de urna pena, sendo os  requisitos a serem cumpridos individualizados antes da persecução penal,  excluindo assim a pena. Segundo Coutinho (2013), o que de fato existe é a  elaboração de um acordo em que o investigado o celebra. Portanto, uma opção  para o investigado, que pode ou não se submeter aos critérios estabelecidos. Assim, nota-se que a ANPP representa um novo paradigma, com o objetivo de  moldar a política pública criminal do Ministério Público em diversos pontos, como  observa Coutinho (2013, p. 22), que:

[…] a) formalizar as metas e os “pontos de chegada” das políticas públicas;  b) estruturar instituições, seu funcionamento, seus procedimentos a fim de viabilizar suas atuações articuladas; c) desenhar mecanismos de indução ou recompensa para certos comportamentos, de sanções à seleção do tipo de norma a ser utilizada e d) proporcionar a participação de todos os interessados na sua conformação (COUTINHO, 2013, p. 18-22).

Assim, o Acordo de Não Persecução Penal nada mais é do que uma  “tecnologia” com vista a moldar arranjos institucionais legítimos e efetivos de modo  a estabelecer metas. institucionalizar, instrumentalizar e vocalizar a política pública  de enfrentamento criminalidade de média gravidade ao procurar regulamentar, o  exercício da ação penal pelo Ministério Público ao qual estabelece a celebração de  negócio jurídico extrajudicial entre investigado, assistido por seu defensor e órgão  do Ministério Público.

A principal distinção entre o ANPP e os demais mecanismos de  despenalização reside na sua natureza jurídica. Enquanto a transação penal e a  suspensão condicional do processo são propostas pelo Ministério Público e  dependem da aceitação do autor do fato, o ANPP é um acordo bilateral entre o  Ministério Público e o investigado, no qual são estabelecidas condições a serem  cumpridas por este último para que a ação penal não seja iniciada ou, se já  iniciada, seja extinta. 

Essa natureza bilateral do ANPP confere ao investigado um papel mais  ativo na negociação das condições a serem cumpridas, o que pode resultar em um  acordo mais adequado às suas particularidades e necessidades. Além disso, o  ANPP exige a confissão formal e circunstanciada da prática do crime pelo  investigado, o que não é exigido nos demais mecanismos de despenalização. 

Outro ponto de distinção é o rol de sanções alternativas que podem ser  impostas no ANPP. Além das penas pecuniárias e restritivas de direitos, o ANPP  pode prever outras medidas como prestação de serviços à comunidade,  participação em programas de educação ou tratamento, e outras condições que  sejam consideradas adequadas e necessárias para a reprovação e prevenção do  crime (Art. 28-A, § 1º, do CPP). 

A singularidade do ANPP tem gerado impactos significativos no sistema  de justiça criminal brasileiro. Em primeiro lugar, o ANPP tem contribuído para a redução do número de processos criminais, especialmente aqueles que envolvem  crimes de menor potencial ofensivo, desafogando o Poder Judiciário e permitindo  que ele se concentre em casos mais graves e complexos. 

Em segundo lugar, o ANPP tem proporcionado uma resposta mais  célere e eficiente aos crimes, evitando a morosidade do processo penal e  garantindo que o autor do fato seja responsabilizado de forma mais rápida. 

Em terceiro lugar, o ANPP tem possibilitado a reparação do dano  causado à vítima de forma mais eficaz, uma vez que o acordo pode prever a  obrigação de o investigado indenizar a vítima pelos prejuízos sofridos. 

Por fim, o ANPP tem promovido a justiça consensual e a cultura do  diálogo no sistema de justiça criminal, incentivando a participação do investigado  na busca por uma solução para o conflito penal. 

Apesar dos desafios e críticas que ainda enfrenta, o ANPP tem  demonstrado potencial para contribuir para a modernização do sistema de justiça  criminal, tornando-o mais célere, eficiente e justo. 

6. A HARMONIZAÇÃO DOS ACORDOS DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL COM  OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS 

A natureza consensual e extrajudicial dos Acordos de Não Persecução  Cível (ANPCs), desafia o modelo tradicional de litígio, prometendo maior celeridade  e efetividade na tutela dos direitos lesados. No entanto, a implementação dos  ANPCs levanta questionamentos acerca de sua compatibilidade com os princípios  constitucionais que norteiam o processo civil, em particular a efetividade da tutela  jurisdicional, a celeridade processual, a reparação integral do dano e a  responsabilização dos agentes públicos. 

Os ANPCs, embora não encontrem previsão legal específica, são  construídos com base nos princípios da autonomia da vontade e da  consensualidade, que regem o direito civil brasileiro. Sua validade reside na sua  conformidade com a Constituição Federal e com as leis infraconstitucionais, bem  como na observância dos requisitos gerais de validade dos negócios jurídicos,  como a capacidade dos agentes, a licitude do objeto e a forma prescrita ou não  defesa em lei (art. 104 do Código Civil). 

A doutrina majoritária (DIDIER JR., 2021) tem reconhecido a natureza jurídica dos ANPCs como negócios jurídicos processuais atípicos, ou seja, atos  jurídicos que, embora não previstos expressamente em lei, produzem efeitos no  âmbito do processo civil. Essa caracterização permite que os ANPCs sejam  submetidos a um controle de legalidade e constitucionalidade, garantindo a  proteção dos direitos fundamentais e a observância dos princípios processuais. 

A efetividade da tutela jurisdicional, assegurada pelo art. 5º, XXXV, da  Constituição Federal, exige que o processo civil seja capaz de proporcionar uma  resposta célere e satisfatória à lesão ou ameaça de direito. Os ANPCs, ao  possibilitarem a resolução do conflito de forma extrajudicial, podem contribuir para  a realização desse princípio, evitando a morosidade e os custos inerentes ao  processo judicial. 

Nesse sentido, a celebração de um ANPC pode ser vista como uma  forma de tutela jurisdicional alternativa, que se soma à tutela jurisdicional  tradicional, exercida por meio do processo judicial. A escolha entre essas duas vias  dependerá das particularidades de cada caso, levando em consideração a natureza  do direito violado, a complexidade da situação e os interesses das partes  envolvidas. 

A celeridade processual, também albergada no art. 5º, LXXVIII, da  Constituição Federal, é um imperativo de justiça que exige que o processo civil seja  conduzido de forma eficiente, evitando delays desnecessários. Os ANPCs, por sua  vez, podem agilizar a resolução de conflitos, uma vez que dispensam a realização  de diversas etapas processuais, como a produção de provas e a prolação de  sentença. 

A celeridade proporcionada pelos ANPCs pode ser especialmente  vantajosa em casos que envolvam direitos indisponíveis, como o direito à saúde e  ao meio ambiente, nos quais a demora na solução do conflito pode acarretar  prejuízos irreparáveis. 

A reparação integral do dano, princípio basilar do direito civil, busca  garantir que a vítima de um ilícito seja integralmente ressarcida pelos prejuízos  sofridos. Os ANPCs, ao permitirem a negociação e a definição do valor da  reparação de forma consensual, podem facilitar a concretização desse princípio,  desde que observem os critérios de razoabilidade e proporcionalidade. 

É importante salientar que a reparação integral do dano não se limita aos aspectos materiais, abrangendo também os danos morais e outros prejuízos  extrapatrimoniais. Os ANPCs devem levar em consideração todas as dimensões do  dano, buscando uma solução que satisfaça os interesses da vítima e contribua  para a pacificação social. 

A responsabilização dos agentes públicos, princípio fundamental da  administração pública, exige que os agentes que pratiquem atos ilícitos sejam  responsabilizados por seus atos, tanto na esfera civil quanto na esfera  administrativa e penal. Os ANPCs, quando celebrados em casos que envolvam a  prática de atos ilícitos por agentes públicos, devem observar esse princípio,  garantindo que a responsabilização seja proporcional à gravidade da conduta e à  extensão do dano causado. 

A celebração de um ANPC não impede que o agente público seja  responsabilizado nas demais esferas, caso haja indícios de prática de crime ou de  improbidade administrativa. No entanto, o acordo pode ser levado em consideração  como um elemento atenuante na fixação da pena ou da sanção administrativa. 

No entanto, a implementação dos ANPCs exige cautela e atenção, para  que sua aplicação não viole os direitos fundamentais e os princípios processuais. É  fundamental que os ANPCs sejam celebrados com observância dos requisitos de  validade dos negócios jurídicos, sob pena de nulidade. 

A análise da jurisprudência e da doutrina sobre o tema revela que os  ANPCs têm sido acolhidos com entusiasmo pela comunidade jurídica, que  reconhece seus benefícios para a sociedade. Espera-se que a prática dos ANPCs  se consolide nos próximos anos, contribuindo para a construção de um sistema de  justiça mais eficiente e democrático. 

Quanto aos aspectos (in)constitucionais do acordo de não persecução  Cível, os crimes cometidos por agentes do alto escalão do governo, os white collar  crime, ou somente crimes de colarinho branco foi abordado pela primeira vez em  1939 pelo sociólogo Edwin Sutherland, que discorreu sobre as problemáticas de se  relacionar o status respeitável do autor e a interação da atividade criminosa com a  sua profissão. Em outras palavras, tem-se a tendência de fazer vista grossa aos  crimes cometidos por grandes autoridades, sejam elas políticas ou não. 

Esta realidade, no entanto, tem causado um profundo sentimento de  insatisfação social no contexto brasileiro, principalmente após as inúmeras operações da Força-tarefa da Lava Jato que prendeu inúmeros representantes da  sociedade considerados até então imunes pela justiça. Deste então, é crescente o  desejo de mudança do sistema de justiça. Esse anseio social pode ser constatado  já no ano de 2016, quando membros do Ministério Público Federal que integravam  a Lava Jato em Curitiba começaram a desenvolver propostas de alterações  legislativas que tornassem mais efetivo o combate à corrupção, à improbidade e à impunidade desses atos. 

A consolidação dos estudos e propostas realizadas foram evidenciadas  já no ano seguinte, oportunidade em que se promoveu o lançamento nacional da campanha “10 medidas contra a corrupção”, que à época contaram com o apoio  formal de 1,5 milhões de assinaturas de cidadãos do país, possibilitando, assim,  que fosse apresentado ao Congresso Nacional projeto de lei de iniciativa popular. 

É, pois, dentre as dez medidas contra a corrupção é que está inserida a  proposta de reforma do procedimento que diz respeito às ações de improbidade  administrativa, cujo objetivo é a necessidade de realizá-las com maior celeridade e  eficiência judicial e, com isso, desafogar o sistema judicial e acabar com o cenário  de impunidade. Para isso, uma das principais novidades jurídicas proposta era a  inclusão de dispositivo na Lei de Improbidade Administrativa que permitisse a  realização de acordo de leniência no âmbito de sua aplicação, por intermédio do  Ministério Público. No entanto, devido às inúmeras inconstâncias apresentadas no  projeto, o legislativo não a aprovou, sendo necessário que traços originários  contrários à consensualidade da persecução cível dos atos de improbidade  administrativa se mantivessem inalterados, no direito legislado. 

Com a não aprovação deste projeto, o Conselho Nacional do Ministério  Público contornou a situação através da realização de transações em ações de  improbidade por meio de uma resolução, a Resolução n° 179/2017 ao qual permitia  a celebração de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) em processos de  improbidade. 

Também foram elaborados outros instrumentos consensuais de  resolução de conflito, como os termos de ajustamento de gestão (TAG) e os  Acordos Substitutivos (AS), todos fundados no próprio texto constitucional que  assegura a solução pacífica das controvérsias como valor fundante da república,  além de princípio que rege a atuação do Brasil nas relações internacionais, conforme estabelece o Artigo 4°, inciso VII da Constituição Federal. 0 tema voltaria com mais força alguns anos depois através do chamado  Pacote Anticrime, promulgado através da Lei n° 13.964/19, que apresentava  inovações ao tratar da implementação de acordo de não persecução cível. Para  Paula; Faria (2020), o Pacote Anticrime representa um giro paradigmático, uma vez  que modifica profundamente a interpretação e aplicação da Lei de Improbidade  Administrativa e isso se dá principalmente, porque antes da mudança legislativa, a  lei impedia a realização de quaisquer acordos na ação civil pública que tratasse de  improbidade. 

Em seus estudos Lima (2021), aponta alguns problemas relacionados ao  Acordo de Não Persecução Cível, entre eles a falta de urna regulamentação deste  instrumento, que apesar de apresentar urn aperfeiçoamento à Lei de Improbidade  Administrativa e ao microssistema de proteção da boa gestão e do patrimônio  público em geral, no entanto, a forma de como isso ocorrer não foi satisfatória. 0  autor argumenta que esta falta de regulamentação se dá devido ao excesso de  vetos que o Presidente da República impôs ao projeto enviado pelo Congresso  Nacional para sanção, como se observa:

Artigo 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar. § 1º As ações de que trata este artigo admitem a celebração de acordo de não persecução cível, nos termos desta Lei. 

[…] 

§ 10-A. Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as  partes requerer ao juiz a interrupção do prazo para a contestação, por prazo não superior a 90 (noventa) dias. 

Artigo 17-A. 0 Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução cível, desde que, ao menos, advenham os seguintes resultados: (VETADO) 

I – o integral ressarcimento do dano; (VETADO) 

II – a reversão, à pessoa jurídica lesada, da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes privados; (VETADO) 

§ 1° Em qualquer caso, a celebração do acordo levaria em conta a personalidade do agente, a natureza, as circunstâncias, a gravidade e a repercussão social do ato de improbidade, bem como as vantagens, para o interesse público, na rápida solução do caso. (VETADO)  

§ 2° 0 acordo também poderá ser celebrado no curso de ação de improbidade. (VETADO)  

§ 3° As negociações para a celebração do acordo ocorrerão entre o Ministério Público e o investigado ou demandado e o seu defensor. (VETADO) 

§ 4° 0 acordo celebrado pelo órgão do Ministério Público com atribuição, no plano judicial ou extrajudicial, deve ser objeto de aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias, pelo órgão competente para apreciar as promoções de arquivamento do inquérito civil. (VETADO)  

§ 5° Cumprido o disposto no § 4° deste artigo, o acordo será encaminhado ao juízo competente para fins de homologação. (VETADO).

Portanto, toda a regulamentação elaborada e prevista na Lei de  Improbidade Administrativa sobre o Acordo de Não Persecução Cível foi excluída o  ordenamento jurídico, ficando a cargo do intérprete, não somente a literalidade do  artigo 17, § 1º, in fine, da Lei n.° 8.429/92, que dispõe o dever de o acordo ser  celebrado “nos termos desta lei” e o artigo 17, § 10-A, ao qual reitera a  possibilidade de se obter juízo consensual em sede de tutela contra a improbidade  administrativa.  

Desta forma, o Acordo de Não Persecução Cível fica ausente de  normativo legal total em relação à forma de ser celebrado, bem como seus  respectivos requisitos pressupostos, legitimados, força executiva e implicações  jurídicas. 

7. A NATUREZA E OS LIMITES DO CONTROLE JUDICIAL SOBRE OS  ACORDOS DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL 

O ANPC é um negócio jurídico processual, de natureza híbrida, que  envolve tanto aspectos de direito material quanto de direito processual. Trata-se de  um acordo firmado entre o Ministério Público e o agente acusado de improbidade,  no qual são estabelecidas as condições para a não persecução cível, como a  reparação integral do dano, o pagamento de multa civil, a renúncia aos bens  adquiridos ilicitamente e a imposição de outras sanções. 

A natureza jurídica do ANPC tem sido objeto de debates na doutrina e  na jurisprudência. Alguns autores defendem que se trata de um ato jurídico  perfeito, desde que preenchidos os requisitos de validade, enquanto outros  sustentam que o acordo possui natureza de condição resolutiva, ou seja, a sua  eficácia fica condicionada ao cumprimento das obrigações estabelecidas. 

Independentemente da natureza jurídica que se atribua ao ANPC, é  fundamental salientar sua importância como instrumento de combate à  improbidade administrativa e de promoção da integridade na gestão pública. O controle judicial sobre o ANPC é essencial para garantir a sua conformidade com a lei e com os princípios constitucionais, bem como para  proteger os direitos fundamentais dos envolvidos. A atuação do Poder Judiciário  nesse contexto deve pautar-se pela prudência e pela razoabilidade, evitando  interferências excessivas na autonomia do Ministério Público e na liberdade de  negociação das partes. 

É fato imprescindível o controle judicial na formalização do Acordo de  Não Persecução Cível, haja vista que existe certa preocupação de que o  ordenamento brasileiro não consiga garantir transparência, previsibilidade e  segurança jurídica aos administrados sobre os possíveis resultados que possam  surgir da celebração deste acordo.  

No entanto, diversos autores, entre eles Garcia (2017) veem esta  realidade com tranquilidade, uma vez que o controle judicial não é algo presente  somente no Acordo de Não Persecução Cível, mas está presente na maioria dos  acordos de consensualidade existentes atualmente, tanto naqueles de reprimenda,  quanto nos de cessação de ilícito e até mesmo nos de colaboração.  

Este autor aponta ainda que até mesmo no âmbito do Direito Penal  existem controle judicial, cujos institutos consensuais se submetem a esse requisito  para a sua formação, como por exemplo, nos casos de colaboração premiada e do  Acordo de Não Persecução Penal. 

Neste ponto, é primordial ressaltar que a consensualidade realizada pré processualmente não possui um juiz como parte do negócio, lhe outorgando  natureza autocompositiva. Desta forma, a transação penal não escapa do controle  judicial, sendo requisito indispensável para a sua formação a homologação por  parte do Poder Judiciário, conforme previsto no artigo 76, § 3°, da Lei n°  9.099/1995. 

Da mesma forma, ainda que revelada a consensualidade distinta de pura  reprimenda, também se faz objeto de controle judicial os acordos realizados no  bojo da colaboração premiada, conforme previsto no artigo 40, § 7°, da Lei n°  12.850/2013 e do Acordo de Não Persecução Penal (artigo 28-A, §§ 4° ao 9°, do  CPP). Em relação à imposição da homologação judicial da colaboração premiada,  importa destacar as vantagens apontadas por Mendonça (2013, p. 76):

[…] (i) traz maior segurança para os envolvidos; (ii) estabelece com maior clareza os limites do acordo; (iii) permite o consentimento informado do imputado, assegurando a voluntariedade; (iv) cla maior transparência e permite o controle não apenas pelos acusados atingidos, mas do magistrado, dos órgãos superiores e pela própria população em geral.

Autores como Andrade; Masson; Andrade (2020), defendem ser exigido  o controle judicial do Acordo de Não Persecução Cível em determinadas hipóteses,  a saber: na fase processual, qualquer que seja o legitimado ativo; e na fase pré processual, quando se tratar de legitimado ativo que não possua competência para  firmar o Termo de Ajustamento de Conduta, conforme disposto no artigo 5°, § 60,  da LACP. Assim, ao ser celebrado pelo Ministério Público ou outra entidade de  direito público, o acordo de não persecução cível dispensa homologação judicial,  uma vez que não é requisito para a formação do compromisso de ajustamento.

Na fase extrajudicial, referido acordo deverá ser formalizado num compromisso de ajustamento de conduta, nos termos do artigo 50, § 6°, da Lei 7.347/85, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. […] As empresas públicas e as sociedades de economia mista, por exemplo, quando vitimas de um ato de improbidade administrativa, detém legitimidade para a propositura da correspondente ação de improbidade, contudo, não detém legitimidade para a celebração de compromisso de ajustamento de conduta, pois não são entes públicos. Isto posto, entendemos que os acordos de não persecução cível celebrados extrajudicialmente pelas sociedades de economia mista e pelas empresas públicas precisarão, necessariamente, ser homologados em juízo, na forma do artigo 515, III, do Código de Processo Civil (ANDRADE; MASSON; ANDRADE, 2020, p. 996).

Segundo a concepção destes autores, o controle judicial não pode ser  requisito para todos os acordos de não persecução cível celebrado na fase pré -processual, pois depende da natureza institucional do legitimado ativo. Assim, esse  entendimento faz compreender que o regime jurídico aplicável ao acordo de não  persecução cível, notadamente a força executiva do título correspondente, não se  dará de modo uniforme, mas dual. 

A jurisprudência tem se posicionado no sentido de que o controle judicial  sobre o ANPC não se limita à análise formal do acordo, mas também abrange a  sua análise material, ou seja, a verificação da sua adequação aos princípios da  moralidade, da impessoalidade, da legalidade e da eficiência, bem como a sua  capacidade de promover a reparação integral do dano e a responsabilização do  agente ímprobo. 

O controle judicial sobre o ANPC deve buscar um equilíbrio entre a  efetividade da persecução penal e a garantia dos direitos fundamentais dos  envolvidos, como o direito ao contraditório, à ampla defesa e à presunção de  inocência. A atuação do Poder Judiciário nesse contexto deve se pautar pela  observância dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, evitando decisões que impliquem em ônus excessivos para o agente acusado ou que  comprometam a sua dignidade. 

A celebração do ANPC não implica na renúncia do Ministério Público ao  exercício da ação penal, caso o agente acusado não cumpra as obrigações  estabelecidas no acordo. No entanto, o cumprimento do acordo pode ser  considerado como um fator atenuante da pena, em caso de eventual condenação. 

A atuação do Poder Judiciário nesse contexto deve se pautar pela  prudência e pela razoabilidade, evitando interferências excessivas na autonomia do  Ministério Público e na liberdade de negociação das partes, mas também  exercendo um controle efetivo sobre a legalidade, a razoabilidade e a  proporcionalidade do acordo, bem como sobre a sua adequação aos interesses da  sociedade e à proteção dos direitos fundamentais. 

A conciliação entre a efetividade da persecução penal e a garantia de  direitos fundamentais é um desafio constante no Estado Democrático de Direito. O  controle judicial sobre o ANPC representa um importante passo nesse sentido, na  medida em que busca harmonizar a necessidade de combater a corrupção e a má  gestão dos recursos públicos com a proteção dos direitos individuais e a  observância dos princípios constitucionais. 

Quanto aos aspectos legitimadores do acordo de não persecução cível,  Paula; Faria (2020), são enfáticos ao dizer que o acordo de não persecução cível  não possui um elemento específico que lhe outorgue legitimidade ativa. Assim, a  interpretação mais aceita é a de que se estende à pessoa jurídica interessada, isto  é, aquela lesada pela prática, portanto, cabe ao Ministério Público a tarefa de fazer  tal mediação, uma vez que ambos os sujeitos possuem legitimidade para a  propositura dessas demandas. 

Percebe-se assim, que a questão de legitimidade do acordo de não  persecução cível por si só possui um campo fértil para conflitos no caso de  ausência de consenso das autoridades quanto à realização de determinado acordo. 

Por sua vez Andrade (2020) destaca que os legitimados para a  propositura e celebração de acordo de não persecução cível, não são outros sendo  os mesmos legitimados para propositura da ação de improbidade, isto 6, de um  lado o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada e de outro a pessoa física  ou jurídica a quem o ato ímprobo é imputado.

Para este autor é considerando que a opinião é reforçada em vista do  fato de o veto presidencial ao artigo 17-A da Lei 8.429/1992 ter se embasado,  dentre outros argumentos, no fato de que, se fosse mantido o dispositivo, a pessoa  jurídica interessada não estaria legitimada ao acordo de não persecução cível, o  que seria retrocesso na matéria.  

Já, Ferraz (2020), segue no mesmo entendimento destacando ainda,  que no parágrafo IV do artigo 17, da Lei de Improbidade, fica determinado que se o  Ministério Público, intervier como parte, deverá atuar como fiscal da ordem jurídica,  sob pena de nulidade. Portanto, pela intervenção ministerial em qualquer caso. Por  sua vez, a manifestação de intenção pela celebração de acordo de não persecução  cível, de forma a iniciar as negociações, pode partir tanto do legitimado ativo,  quanto da pessoa física ou jurídica a quem é imputado o ato ímprobo. 

Neste ponto cabe uma questão no mínimo interessante colocada por  Andreis (2021), que defende que a legitimação para a ação de improbidade  administrativa é extraordinária, pois os entes legitimados não são os titulares dos  bens jurídicos protegidos. Ou seja, um legitimado não depende da anuência do  outro para propositura da ação de improbidade, nem há previsão de situação em  que um legitimado não poderá propor a ação. 

Levando-se em conta que os legitimados para o acordo de não  persecução cível são os mesmos que para a propositura da ação, pode-se  argumentar que a discussão acerca da necessidade de anuência de um aos termos  do acordo celebrado por outro, com o reputado ímprobo, ou, havendo discordância  entre estes entes, seja quanto aos termos do acordo, seja mesmo quanto ao seu  cabimento na espécie, qual a saída ao caso concreto. 

Vê-se, portanto, a necessidade de valorizar uma atuação harmônica  entre os legitimados, de forma a melhor garantir a efetividade do acordo de não  persecução cível. Não obstante, caso não haja consenso, e, sendo celebrado o  ajuste por um legitimado, o outro discordar de seus termos, entendendo não ser  atendido o interesse público com o acordo, resta a possibilidade de pleitear-se a  anulação da avença em juízo, o que, à obviedade, não é o ideal. 

8. A EFETIVIDADE DOS ACORDOS DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL NA  TUTELA DO INTERESSE PÚBLICO E REPARAÇÃO DE DANOS POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 

Ao possibilitar a negociação e o consenso entre o Ministério Público e os  investigados, os ANPCs oferecem a oportunidade de solucionar litígios de forma  mais rápida e eficaz, evitando a necessidade de perda de tempo e dispendiosos  processos judiciais. 

Nesse sentido, os ANPCs podem ser um importante aliado na luta contra  a impunidade, permitindo que os responsáveis por atos de improbidade sejam  responsabilizados de forma mais célere e que os recursos desviados sejam  restituídos ao erário com maior agilidade. 

Apesar do potencial promissor, os ANPCs não estão isentos de desafios  e limitações. A implementação desse novo instrumento jurídico exige cautela e  atenção, para garantir que sua aplicação seja feita de forma ética e transparente,  em consonância com os princípios da legalidade, da moralidade e da  impessoalidade. 

Um dos principais desafios dos ANPCs reside na necessidade de  garantir que sua celebração não se transforme em um salvo-conduto para agentes  públicos corruptos, permitindo que eles se livrem das sanções previstas na LIA em  troca de acordos pouco vantajosos para a sociedade. 

Para evitar esse risco, é fundamental que os critérios para a celebração  de ANPCs sejam claros e objetivos, e que sua aplicação seja rigorosamente  fiscalizada, com a participação da sociedade civil e dos órgãos de controle. 

A efetividade dos ANPCs na tutela do interesse público e na reparação  de danos por improbidade administrativa depende de um delicado equilíbrio entre a  celeridade e a eficiência na resolução dos casos, e a garantia de que os acordos  celebrados sejam justos, transparentes e vantajosos para a sociedade. 

É preciso estar atento para que os ANPCs não se tornem um  instrumento de barganha para agentes públicos corruptos, que buscam apenas se  livrar das sanções da LIA, sem reparar integralmente os danos causados à  sociedade. 

Ao mesmo tempo, é importante evitar que a burocracia e o formalismo  excessivo inviabilizem a celebração de acordos que possam trazer benefícios  significativos para a sociedade, como a recuperação de recursos desviados e a  punição dos responsáveis por atos de improbidade.

A efetividade dos ANPCs na tutela do interesse público e na reparação de danos por improbidade administrativa depende de um delicado equilíbrio entre a  celeridade e a eficiência na resolução dos casos, e a garantia de que os acordos  celebrados sejam justos, transparentes e vantajosos para a sociedade. Somente  assim será possível garantir que os ANPCs se tornem um instrumento eficaz na  luta contra a corrupção e na defesa da integridade da administração pública no  Brasil. 

8.1 Efeitos práticos e desafios do acordo de não persecução civil no sistema jurídico brasileiro 

A principal consequência prática do ANPC é a possibilidade de evitar a  instauração ou o prosseguimento de ações de improbidade administrativa, desde  que o agente responsável cumpra as condições estabelecidas no acordo. Dentre  os efeitos específicos, destacam-se a exigência que o agente repare integralmente  o dano causado ao patrimônio público, seja por meio de pagamento em dinheiro,  restituição de bens ou outras formas de compensação. Além da reparação do  dano, o ANPC pode prever a aplicação de outras sanções, como multa civil, perda  de funções públicas, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com  o poder público. A resolução mais rápida dos conflitos, evitando longos e custosos  processos judiciais. E a inclusão de cláusulas que obriguem o agente a adotar  medidas de integridade e compliance em suas atividades, visando prevenir a  ocorrência de novos atos de improbidade. 

A utilização do ANPC é oportuna em diversas fases do processo, desde  a investigação preliminar até a execução da sentença. A Lei nº 8.429/92, com as  alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, estabelece que o acordo pode ser  celebrado “a qualquer tempo”, desde que haja interesse público e consenso entre  as partes. 

O ANPC pode beneficiar tanto pessoas físicas quanto jurídicas que  tenham praticado atos de improbidade administrativa. A Lei não estabelece critérios  específicos para a seleção dos beneficiários, cabendo ao Ministério Público  analisar cada caso concreto, levando em consideração a gravidade do ato, o  histórico do agente, sua colaboração na investigação e outros fatores relevantes. 

Apesar dos avanços que representa, o ANPC ainda enfrenta desafios em sua aplicação. Um dos principais é a necessidade de garantir a sua utilização  de forma ética e transparente, evitando que se torne um instrumento de barganha  ou de impunidade. 

Outro desafio é a definição clara dos critérios para a celebração do  ANPC, de modo a evitar decisões arbitrárias ou desproporcionais. É fundamental  que o Ministério Público estabeleça parâmetros objetivos e transparentes, que  garantam a igualdade e a segurança jurídica. 

O ANPC também apresenta oportunidades importantes para o sistema  jurídico brasileiro. Ao priorizar a reparação do dano e a imposição de sanções de  forma mais célere e eficiente, o instituto contribui para o fortalecimento da cultura  de integridade e para o combate à corrupção. 

O ANPC possui uma limitação temporal para ser proposto, seja porque  se deve exigir lealdade dos sujeitos envolvidos, ou porque os princípios da  economia, duração razoável do processo e eficiência não admitem que se autorize  a realização de uma longa e acirrada discussão probatória, para, ao final, se propor  ou não o acordo. 

No entanto, a disposição legal que versa sobre o momento de se propor  o acordo de não persecução cível foi vetada pela Presidência República, sem, no  entanto, afetar o aperfeiçoamento do acordo. Com efeito, contestada a ação civil  pública pela prática de ato de improbidade administrativa, passa a ser inadmissível  a formulação do acordo, uma vez que o Estado não pode mais permitir que, de um  lado, o autor do fato ímprobo aguarde o término da instrução para aquilatar a  conveniência de realizar o acordo de não persecução em sentido estrito ou  leniência, já que isso implica, também, violação da eficiência administrativa,  economicidade e contribui ainda mais para a morosidade da prestação jurisdicional. 

Neste sentido Castro (2020), argumenta que inexiste urna limitação  temporal para a propositura do acordo de não persecução cível, sugerindo então  lege ferenda a fim de evitar celeumas doutrinárias e jurisprudenciais, que esta  matéria seja disciplinada pelos Conselhos Nacionais da Magistratura e do  Ministério Público ou, é claro, por nova intervenção legislativa. 

Por sua vez, Ferraz (2020), destaca que o acordo de não persecução  cível pode ser fechado tanto em etapas judiciais quanto em etapas extrajudiciais,  isto é, tanto no curso da ação quanto no curso de inquéritos cível, penal ou administrativo. No entanto, este autor discute que passada a contestação, incluindo  quando a ação se encontrar em grau de recurso ou na etapa do cumprimento de  sentença, as partes legitimadas poderão fazer uso de outros instrumentos, tais  como os termos de ajustamento de conduta (artigo 5, § 6° da Lei n° 7.347/85), os  acordos substitutivos (artigo 26 da LINDB) ou, ainda, os compromissos processuais  (artigo 27 da LINDB). 

Já no que diz respeito aos sujeitos que podem se beneficiar dos  Acordos, a matéria expressamente tratada na nova redação dada à Lei n°  8.429/92, tem-se que os Acordos de Não Persecução poderiam tanto ser firmados  por pessoas físicas quanto por pessoas jurídicas. 

9. ANÁLISE DE ASPECTOS POLÊMICOS DA LEI DE IMPROBIDADE  ADMINISTRATIVA  

Segundo Felipe Fagundes Cândido, a Lei de Improbidade Administrativa  (LIA) é aplicável ao administrador corrupto, que age por má fé e por desonestidade,  mas não se aplica aos casos de despreparo técnico quando há erro sem a intenção  de lesar outrem, conforme se vê em sua argumentação:

A improbidade administrativa é praticada pelo agente público corrupto, desonesto e imbuído de má fé, mas não se aplica àquele despreparado tecnicamente. A correta compreensão da Lei de Improbidade Administrativa é fundamental para que se evitem distorções em sua aplicação, que culminam com o afastamento de pessoas honestas da  Administração Pública.³⁵

No comportamento ímprobo está um alto grau de desonestidade, de  imoralidade, enriquecimento ilícito, utilização do bem público em proveito próprio  como explica Mário Augusto Drago de Lucena:

Pode-se, pois, conceituar improbidade administrativa como espécie do gênero imoralidade administrativa, qualificada pela desonestidade de conduta do agente público, mediante a qual este se enriquece ilicitamente,  obtém vantagem indevida, para si ou para outrem, ou causa dano ao  erário.³⁶

Improbidade administrativa pode ser definida da seguinte forma: A improbidade administrativa configurar-se-ia como ação ou omissão dolosa de  agente público ou de quem de qualquer forma concorresse para a realização da  conduta, com a nota imprescindível da deslealdade, desonestidade ou ausência de  caráter, que viesse a acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao patrimônio das  pessoas jurídicas mencionadas no artigo 1º da LIA, ou, ainda, que violasse os  princípios da Administração Pública, nos termos previstos nos arts. 9º., 10 e 11 da  citada Lei. 

Elaine Maria Barreira Garcia³⁷ destaca que a Lei de Improbidade  Administrativa foi instituída com o intuito de aumentar a proteção ao patrimônio  público e também à Administração Pública. Este instrumento legal veio substituir  dois outros instrumentos legais que tratavam da matéria – Lei Pitombo-Godoi Ilha  (Lei 3.164/57) e Lei Bilac Pinto (Lei 3.502/58) – que foram sumariamente  revogadas por meio do art. 25 da Lei 8429/92 (Lei de Improbidade Administrativa).  A lei de 1992 pretende coibir o enriquecimento ilícito, danos patrimoniais ao erário,  mas incluiu os danos morais que também devem ser coibidos sob a luz dos  princípios administrativos positivados pela Constituição Federal de 1988, conforme  o art. 37, in litteris: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer  dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios  obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e  eficiência”.³⁸

9.1 Casos de Improbidade Administrativa e Jurisprudência

O ano de 2014 e o início de 2015 foram marcados pelo  desmantelamento de uma série de improbidades administrativas na Petrobras  causadas por uma trama que envolve funcionários da empresa do alto escalão,  políticos e executivos de empreiteiras. A prática existe desde a década de 1990,  mas foi descoberta devido à grande lavagem de dinheiro e doações a campanhas  políticas provindas de dinheiro de propina em licitações da Petrobras.

O Ministério Público Federal entrou no dia 20 de fevereiro com cinco ações cíveis de improbidade administrativa na Justiça Federal para cobrar R$ 4,47 bilhões para ressarcimento dos recursos desviados da Petrobras, apurados durante as investigações da Polícia Federal com a deflagração  da operação Lava Jato.³⁹

Pelo art. 1.º da Lei n. 9.613/98 ficou condicionada a existência do crime  de lavagem de dinheiro quando o capital proveniente de outros crimes foi utilizado  na aquisição de bens e na acumulação de valores; os crimes antecedentes são,  por exemplo, exploração da prostituição, tráfico de entorpecentes, sequestros,  corrupção na administração pública (setor de licitações)⁴⁰.  

O Ministério Público ficou mais guarnecido para o enquadramento de  crimes de lavagem de dinheiro, porque com a promulgação da Lei n.° 12.683/2012,  o Art. 1º Lei n. 9.613/98 passou a ter uma nova redação onde o rol de incisos com  os crimes⁴¹ relacionados à lavagem de dinheiro foi revogado. Ocultar ou dissimular  a natureza, origem, localização, disposição, movimentação ou propriedade de  bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de infração penal. 

Sergio Fernando Moro apresenta vantagens e desvantagens com  relação à exclusão do rol de crimes do art. 1º da Lei de Lavagem de Dinheiro:

A eliminação do rol apresenta vantagens e desvantagens. Por um lado facilita a criminalização e a persecução penal de lavadores profissionais, ou seja, de pessoas que se dedicam profissionalmente à lavagem de dinheiro. (…) Por outro lado, a eliminação do rol gera certo risco de vulgarização do crime lavagem, o que pode ter duas consequências negativas. A primeira, um apenamento por crime de lavagem superior à sanção prevista para o crime antecedente, o que é, de certa forma, incoerente. A segunda, impedir que os recursos disponíveis à prevenção e  à persecução penal sejam focados na criminalidade mais grave⁴².

Com a nova redação da lei, a lavagem de dinheiro, que é um crime  derivado, vai se configurar devido ao cometimento de infração penal cuja expressão  congrega não só crimes, mas também as contravenções penais. Por exemplo, o  “Jogo do Bicho” é uma contravenção penal e o processo para ocultar a origem do  capital proveniente de sua prática configura-se lavagem de dinheiro. A Lei das  Contravenções Penais – DL-003.688-1941 – Parte Especial traz em seu Art. 58 – “Explorar ou realizar a loteria denominada jogo do bicho, ou praticar qualquer ato  relativo à sua realização ou exploração” incorre o infrator em pena de prisão  simples (de quatro meses a um ano, e multa)⁴³.

O termo política advém da Grécia Antiga onde Pólis era a Cidade Estado  e política era a arte de administrar o bem público para o bem estar de todos. No  entanto, no decorrer da história, muitos políticos se prevaleceram de sua posição  para explorar o povo, para exercer sua autoridade por meio de governos déspotas,  para gerar prejuízos físicos (tortura) ou morais. Desse modo, os instrumentos do  ordenamento jurídico buscam maneiras de minimizar as ações ímprobas de  autoridades públicas e de quaisquer servidores públicos que trabalham com a res  publica e dela não podem se apropriar.  O Agravo de Instrumento – AI 201230138790 julgado pela 1ª Câmara  Cível Isolada do Tribunal de Justiça do Pará no dia 9 de dezembro de 2013, tendo  como relatora Marneide Trindade Pereira Merabet teve a seguinte ementa, in  litteris:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE RESPONSABILIDADE POR  ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Verifico que o recurso de agravo de instrumento foi interposto contra decisão proferida pelo juízo a quo, nos autos da ação de responsabilidade por ato de improbidade administrativa, declarando a incompetência do juízo da Vara da Fazenda Pública para o devido processamento e julgamento da ação. Vale destacar que os agravados praticaram ato de improbidade administrativa no que tange a contratação de servidores temporários, quando já se tinha pessoas concursadas aguardando apenas a nomeação. A competência da Vara da Fazenda é processar e julgar causas em que se debate o interesse público, o ressarcimento ao erário público, nos casos em que ocorre a improbidade administrativa. Os princípios constitucionais da Administração Pública foram violados pelos agravados, dessa forma considero a Vara de Fazenda Pública competente para processar e julgar o presente feito, já que há interesse da fazenda  pública. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.⁴⁴

Neste sentido, vamos conhecer um pouco mais sobre terceirização na  Administração Pública. 

Terceirização pode ser definida como “o ato de uma empresa transferir a  provisão de serviços ou de atividades produtivas, antes desenvolvidas pela própria  empresa nas suas próprias instalações, para uma terceira parte, que assume a responsabilidade da execução destas atividades para a empresa contratante sob determinadas condições contratuais”.⁴⁵

Esta definição inclui a possibilidade de que a execução das atividades terceirizadas seja realizada no interior da empresa contratante, mas supõe que a terceira parte (seja ela uma empresa ou trabalhadores autônomos) esteja fora das relações e condições de emprego que governam os empregados da contratante. Assim definida, a noção de terceirização permite distinguir o fenômeno mais recente de externalização de atividades de formas tradicionais de subcontratação, como as que se encontram na provisão de materiais da indústria da construção civil e de  partes da produção na indústria de confecção.⁴⁶

Etimologicamente, o vocábulo terceirização vem da língua inglesa do  termo outsourcing que significa “fornecimento vindo de fora”. Podemos encontrar  uma outra definição de terceirização junto ao DIEESE⁴⁷:

A terceirização é um fenômeno das sociedades capitalistas e, apesar de conservar características gerais que se reproduzem em todos os países nos quais é adotada, apresenta particularidades nas diferentes localidades onde se desenvolve. Nesse sentido, a terminologia empregada para designar este processo auxilia na identificação das diversas formas que assume, sendo importante para a compreensão das especificidades e  influências exercidas sobre as condições de trabalho no país”.⁴⁸

Terceirização é definida pela escritora italiana Donatella Rossi em sua  obra “Esternalizzazione, terziarizzazione o più semplicemente ‘outsourcing’ da  seguinte forma: Atualmente, todas as atividades fundamentais para o  funcionamento da empresa e aqueles processos tradicionalmente realizados dentro  da mesma, mas que não representam o “coração do negócio”, ou seja, sua  atividade fim pode ser confiada à gestão de organizações externas especializadas,  permitindo, assim, a empresa valorizar sua própria competência distintiva,  agregando maior valor à sua atividade maior, que permita minimizar custos e  possuir serviços e produtos necessários ao seu próprio desenvolvimento.⁴⁹ Segundo Maria Stefani de Almeida⁵⁰, na segunda metade da década de  80, os industriários do calçado em Franca iniciaram o processo de demitir os funcionários no sentido de mantê-los terceirizados, trabalhando em casa ou em  cômodos contíguos à indústria para se isentar das obrigações trabalhistas. Em  muitas situações era comum o empréstimo das máquinas aos terceirizados:

Esse expediente era extremamente vantajoso para a indústria que se eximia da responsabilidade de partes da produção, e de encargos trabalhistas, transferindo para os trabalhadores a preocupação com seus próprios proventos. Essa nova etapa da externalização da produção não ficou restrita somente às mulheres e crianças, mas também aos homens, pais de família em idade ativa. Assim o emprego relativamente estável e formalizado do homem entrou em xeque e franjas cada vez maiores dos trabalhadores do calçado eram postas em situações de informalidade, pois  de início não era comum a regularização dessa terceirização.⁵¹

Mariângela Leal Cherchglia⁵² ao tratar do tema terceirização, aborda as  várias aplicações da técnica de terceirização, sendo que adotando essas  aplicações, a empresa estará, de certa forma, prevenindo-se das contingências trabalhistas, quando todas essas obrigações passam para a empresa terceirizada;  abaixo está a classificação das principais:

• desverticalização: é muito utilizada e consiste em passar funções para o fornecedor externo, especializado, que, atuando em suas próprias instalações, manufatura partes e componentes especificados pelo tomador; 

• prestação de serviços: é a forma mais utilizada. Ocorre quando um terceiro intervém numa atividade-meio do tomador, executando o seu trabalho nas instalações deste ou onde for determinado. A prestação de serviços pode ser realizada por empresa ou cooperativa de serviços e trabalho; 

• franquia: acontece quando uma empresa concede a terceiro o uso de sua marca, em condições reestabelecidas, ou comercializa os seus produtos ou serviços; 

• compra de serviços: ocorre quando as empresas estão com sua capacidade produtiva saturada e necessitam aumentar suas atividades; buscam parceiros especializados, para que, mediante especificações técnicas, complementem sua capacidade produtiva; 

• nomeação de representantes: acontece quando as empresas contratam outras para as representar nas suas atividades de venda em geral; 

• concessão: ocorre quando uma empresa atua em nome da outra, que cede sua marca sob condições para comercializar os seus produtos; 

• permissão: é a forma típica de terceirização de serviços públicos. Somente um órgão ou entidade governamental poderá passar a uma permissionária a exploração de um serviço público; 

• alocação de mão-de-obra: é a aquisição ou o aluguel de horas de trabalho; esta forma poderá ser desenvolvida de duas maneiras: trabalho  temporário e trabalho sindicalizado.⁵³

Há profundas diferenças entre a terceirização de serviços e a da de  mão-de-obra, pois naquela o tomador compra volumes de serviços específicos e  especializados para complementar suas atividades, enquanto que nesta segunda  modalidade de terceirização, a compra da atividade não existe, “mas sim a  aquisição ou aluguel de horas de trabalho”. 

No Brasil, a mão-de-obra pode ser terceirizada somente em determinadas condições estabelecidas na legislação. A Justiça do Trabalho permite duas formas de o tomador de serviços contratar de terceiros, exclusivamente, mão-de-obra para substituir a própria: o trabalho temporário, disciplinado pela Lei Federal nº 6.019/74 e o trabalho avulso sindicalizado, amparado pelo art. 513, parágrafo único da CLT (Queiroz, 1998). Os Enunciados 256 e 331 do Superior Tribunal do trabalho definiram que a contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho temporário. O enunciado 331 é mais abrangente e atinge também a Administração Pública, pois estabelece que a contratação irregular de trabalhador, através de empresa interposta, não gera vínculo de emprego com os órgãos da Administração Pública Direta, Indireta e Fundacional. É um tratamento diferenciado em relação à empresa privada, cujo vínculo se forma pela subordinação, simplesmente. Na administração pública, o vínculo somente é possível através do concurso público (art. 37 da  Constituição), em obediência, assim, ao princípio da legalidade.⁵⁴

Para regulamentar as ações da Administração Pública Federal na  terceirização de serviços foi publicado, em 1997, o Decreto 2.271 que determina  como a administração pública pode contratar terceiros. Alguns tópicos principais:

• devem ser terceirizadas, preferencialmente, as atividades que se caracterizem, na área pública, como administração indireta e não inerentes aos serviços públicos, tais como limpeza; vigilância; manutenção de prédios e equipamentos e instalações; informática; transportes; reprografia; copeiragem e alguns serviços administrativos não essenciais;  etc; 

• não podem ser terceirizados os serviços considerados típicos da administração pública e inseridos no plano de cargos da entidade, salvo expressa disposição em contrário ou quando se tratar de cargos extintos; 

• o objeto da contratação será definido de forma expressa no edital de licitação e no contrato exclusivamente como prestação de serviços (Leis 8.666/93 e 8.883/94); 

• os serviços serão avaliados e quantificados por volume;

• são vedados: 

• contratação exclusiva de mão-de-obra; 

• indexação dos preços pela variação dos custos; 

• reembolso de valores salariais pelo contratante; 

• subordinação dos empregados da contratada à administração contratante; •qualquer ajuste no preço respeitará o interregno de 12 meses.⁵⁵

Sergio Bispo de Oliveira⁵⁶ realça que multiplicam-se as discussões  acerca das ferramentas gerenciais, sobre novas estratégias, sobre situação  internacional da economia e sobre terceirização de serviços de forma globalizante  até mesmo com outros países, embalada pela globalização e pelas high technology  na área da comunicação e informação, com vistas à especialização dos serviços, à  diminuição dos custos e aumento da margem de contribuição líquida. É a soma de  pequenas ações que constroem o arcabouço orçamentário da Entidade que devem  ser cuidadosamente tratadas, prioritariamente os passivos contingentes. 

9.2 Mudanças na Lei de improbidade administrativa e a corrupção

Segundo Serafim et al.⁵⁷, as alterações na lei de improbidade  administrativa podem dificultar o combate à corrupção de várias maneiras:

1. Redução das penalidades: As alterações podem incluir a diminuição  das penalidades previstas na lei, o que pode desencorajar a punição dos atos de  improbidade administrativa. Isso pode enfraquecer o efeito dissuasivo da lei,  fazendo com que os gestores públicos sintam-se menos receosos de cometer atos  de corrupção.⁵⁸ 

2. Restrição do conceito de improbidade: As alterações podem restringir  o conceito de improbidade administrativa, dificultando a caracterização e punição  de condutas corruptas. Isso pode permitir que gestores públicos realizem ações  antiéticas sem serem devidamente responsabilizados, enfraquecendo o sistema de  controle e combate à corrupção. 

3. Diluição da responsabilidade: As alterações podem diluir a  responsabilidade pelos atos de improbidade administrativa, tornando mais difícil  responsabilizar os envolvidos. Isso pode criar brechas para a impunidade, uma vez na lei.

4. Maior burocracia processual: As alterações podem criar maior  burocracia processual para a efetivação das penalidades, o que pode retardar o  andamento dos processos e dificultar a punição dos envolvidos. Isso pode gerar  impunidade e desânimo por parte dos órgãos públicos responsáveis pelo combate  à corrupção. ⁵⁹ 

5. Fragilização dos mecanismos de controle: As alterações podem  fragilizar os mecanismos de controle e fiscalização dos órgãos competentes,  dificultando a detecção e punição dos atos de corrupção. Isso pode criar um  ambiente favorável para a perpetuação da corrupção no setor público. 

As alterações na lei de improbidade administrativa podem reduzir as  penalidades, restringir o conceito de improbidade, diluir a responsabilidade, criar  maior burocracia processual e fragilizar os mecanismos de controle, dificultando  assim o combate efetivo à corrupção.⁶⁰ 

10. ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL

No contexto do Acordo de Não Persecução Cível introduzido pela Lei nº  13.964/2019, nossa pesquisa adota uma abordagem mista, que integra tanto  métodos qualitativos quanto quantitativos. Essa escolha se justifica pela  complexidade do tema, que envolve tanto interpretações jurídicas quanto análises  estatísticas sobre a eficácia prática dos acordos na proteção do interesse público e  na reparação de danos. Conforme Guba e Lincoln (1994), abordagens mistas são  ideais para estudos que requerem uma compreensão abrangente de fenômenos  complexos, integrando dados numéricos e textuais para uma análise mais  completa. 

Os métodos de amostragem inicialmente definidos buscam contemplar  uma seleção variada de casos emblemáticos de aplicação de acordos de não  persecução, bem como entrevistas com especialistas e operadores do direito. A  amostra será determinada com base no critério de acessibilidade aos dados e  representatividade, com previsão de inclusão de pelo menos 50 casos  documentados entre junho de 2020 e dezembro de 2022. Este intervalo permitirá a  análise do impacto inicial da legislação, avaliado como essencial por Thomas e  Vance (2017) em contextos de mudanças legislativas. 

Os procedimentos de coleta de dados englobam a utilização de  entrevistas semiestruturadas, questionários aplicados a promotores de justiça e  advogados, além de análise documental de casos judiciais incluídos na amostra.  As entrevistas e questionários são ferramentas fundamentais para complementar  os dados coletados nos documentos, permitindo a triangulação de informações e  redução de vieses, conforme apropriadamente destacado por Creswell (2013). 

A estratégia de análise de dados adotada envolve a combinação de  análise estatística descritiva e análise de conteúdo. Os dados quantificáveis  provenientes dos questionários serão processados via software estatístico  especializado, enquanto as transcrições das entrevistas serão codificadas e  analisadas tematicamente. Essa abordagem mista de análise é suportada por  autores como Maxwell (2019), que destacam a importância da robustez  metodológica para lidar com dados de natureza diferente. 

Quanto aos resultados preliminares da pesquisa, observa-se que os  Acordos de Não Persecução Cível têm sido percebidos como eficazes em termos  de celeridade e economia processual, contribuindo para a recuperação de ativos em casos emblemáticos de improbidade administrativa. Entretanto, a pesquisa  também revela desafios relacionados à falta de padronização e resistência  institucional na aplicação prática desses acordos, conforme ilustrado por Almeida  (2022). 

Os dados colhidos indicam que, apesar de sua eficácia potencial, a  aplicação dos acordos ainda enfrenta resistência, especialmente devido aos  receios de impacto na persecução penal, questão essa assinalada por Santos e  Meireles (2021). Essa resistência sugere a necessidade de maior clareza legislativa  e capacitação dos operadores do sistema jurídico. 

É crucial discutir as limitações inerentes à presente pesquisa, como a  restrição do número de casos documentados acessíveis e a possível falta de  uniformidade nos dados judiciais disponíveis, que pode influenciar os resultados e  conclusões. Além disso, a análise depende da disposição e disponibilidade dos  profissionais do direito para fornecer informações detalhadas e honestas. 

Por fim, a pesquisa atual contribui significativamente ao proporcionar um  panorama atualizado da eficácia e desafios do Acordo de Não Persecução Cível.  As implicações teóricas incluem o aprofundamento no entendimento dos impactos  legislativos das reformas recentes, enquanto, na prática, as recomendações podem  guiar ajustes na implementação normativa que ampliem seu uso e efetividade. 

Para concluir o desenvolvimento deste artigo, abordaremos a síntese  dos resultados, resposta à pergunta de pesquisa, e discutiremos as implicações e  recomendações que emergem do estudo acerca dos Acordos de Não Persecução  Cível, conforme previsto pela Lei nº 13.964/2019. 

A análise conduzida permitiu a percepção clara de que os Acordos de  Não Persecução Cível vêm apresentando um papel crucial na melhoria da  eficiência processual e na efetiva proteção ao interesse público. A pesquisa  demonstrou que, apesar de sua introdução recente no ordenamento jurídico  brasileiro, esses acordos têm se revelado instrumentos aptos a proporcionar  soluções rápidas e menos onerosas para a administração pública. A eficácia destas  medidas, no entanto, varia significativamente, dependendo da capacidade de  implementação local e da interpretação jurídica adotada, como observado nos  dados compilados. 

Adicionalmente, o estudo ilustra como a flexibilidade judiciária pode ser um catalisador tanto para o sucesso quanto para os desafios que cercam o uso dos  Acordos de Não Persecução Cível. Adaptar as melhores práticas e diretrizes a  diversas realidades regionais do Brasil se define como um ponto crítico para  maximizar a eficácia deste instrumento legal, conforme as necessidades locais  continuam a clara um papel na execução das políticas nacionais. 

Em termos de limitações, a pesquisa lidou com a escassez de alguns  dados uniformes e a diversidade de práticas judiciais regionais, o que pode ter  limitado a generalização completa dos resultados. A continuidade do  monitoramento e avaliação desses acordos é altamente recomendada para garantir que contribuirão de forma significativa para um sistema legal e  administrativo mais justo e eficiente. 

À medida que o Brasil continua a construir um sistema jurídico mais justo  e equitativo, os Acordos de Não Persecução Cível representam um marco  fundamental em direção a estratégias inovadoras de combate à corrupção e  promoção dos melhores interesses cívicos. A presente pesquisa propõe que  futuras investigações explorem detalhadamente as interações entre normas  regionais e os acordos jurídicos para promoverem uma legislação ainda mais  eficiente e integrada. 

Por fim, a introdução de reformas e os concomitantes desenvolvimentos  necessitam de uma abordagem holística e colaborativa entre legisladores e  operadores do direito, tornando vital a continuidade de estudos futuros para  encapsular as questões emergentes e reformular estratégias avançadas que  contribuam ao progresso da justiça no Brasil. 

CONSIDERAÇÕES FINAIS 

Este trabalho objetivou tratar os elementos fundamentais sobre o Acordo  de não Persecução Cível na lei de improbidade administrativa, haja vista sua  importância para o contexto brasileiro, mas que, no entanto, ainda é cercado de  interpretações diversas e até contraditória, como é a própria lei de improbidade.  Por isso a importância em ter desenvolvido este tema focando em aspectos gerais  e sua natureza jurídica.

O que ficou perceptível é que os estudiosos do tema são unânimes em  definir o acordo de não persecução cível como sendo um instituto de natureza  jurídica bifronte e que reúne características intrínsecas tanto à Colaboração  Premiada quanto aos Termos de Ajustamento de Conduta, abarcando, desse  modo, tanto questões relativas às negociações de sanções e ilícitos, versando,  portanto, acerca de aspectos eminentemente materiais, quanto produz efeitos que  estabilizam relações processuais, impedindo o início ou curso de ações. 

Há autores que, de modo a tentar diferenciar o Acordo de Não  Persecução da Leniência, chegam a afirmar que quando celebrado na esfera  administrativa, receberia a nomenclatura de Acordo de Leniência, mas quando  celebrado em juízo, receberia a nomenclatura de Acordo de Não Persecução Cível. 

Este estudo possibilitou perceber que os fatores que levaram à criação  do acordo de não persecução cível, bem como seu efeito, não se constituem  apenas mais um instrumento do direito, mas se insere dentro dos direitos humanos  ao acesso à justiça. Com efeito, o acordo de não persecução cível abre um novo  paradigma para o ordenamento jurídico brasileiro ao propor uma nova visão de  lidar com as questões de improbidade administrativa, uma das demandas que mais  pesam no sistema judiciário ocupando um espaço que deveria ser de toda a  sociedade. 

No entanto, foi possível perceber também, que apesar da possibilidade  jurídica de se valer da consensualidade, no âmbito da improbidade administrativa,  uma grande inovação que a Lei n.º 13.964/2019 (Lei Anticrime) trouxe para o  ordenamento jurídico, também há profundos problemas. Um desses problemas é  que a nova redação da lei, em especial a do artigo 17, § 1°, da LIA, ao possibilitar a  celebração do acordo de não persecução cível, não veio com a melhor técnica  possível, haja vista que o novo instituto se encontra atualmente em total  desamparo de lei regulamentadora. 

Consciente desta problemática da falta de requisitos materiais e  procedimentais em sede de direito legislado, o acordo de não persecução cível  vem sendo celebrado nas mais variadas formas através dos seus legitimados,  acarretando, com isso, grande insegurança jurídica não só para os tutelados, como  para o próprio sistema de tutela da probidade administrativa. Nesse contexto  jurídico, percebe-se uma urgência de controle judicial do acordo de não persecução  cível, como requisito para a sua formalização no âmbito da improbidade administrativa, mostra-se a melhor alternativa para tais implicações.

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³DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 551.

⁴NETO, Francisco Bruno. Constituição Federal: Academicamente explicada. São Paulo: Jurídica  Brasileira, 2009. 

⁵HARADA, Kiyoshi. Responsabilidade civil do Estado. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 41, 01 de  maio de 2000. 

⁶MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003.

⁷CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 25ª Edição, São Paulo:  Atlas, 2012.

⁸TARTUCE, Flávio. Manual de direito civil: volume único, Rio de Janeiro: Forense, São Paulo:  Método, 2011. p. 233.

⁹ZEFERINO, Fernando Henrique dos Santos. A utilização dos critérios pertinentes à valoração do  dano moral. Boletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 3, nº 130. 2005. Disponível em: http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=674. Acesso em: 30 Jan. 2025. p. 1

¹⁰MOURA, Caroline Azevedo. Responsabilidade Civil do Médico Cirurgião Plástico. Presidente  Prudente/SP: Faculdades Integradas “Antônio Eufrásio de Toledo”, 2004. 70p.

¹¹BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes  públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na  administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Brasília/DF: Planalto,  1992.

¹²BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes  públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na  administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Brasília/DF: Planalto,  1992. 

¹³DINIZ, Maria Helena. Dicionário Jurídico. Volume 1 – A-C. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 86.

¹⁴Apud PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Responsabilidade civil nas relações de trabalho e o novo  Código Civil brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 677, 13 maio 2005. Disponível em:  http://jus.com.br/revista/texto/6723/responsabilidade-civil-nas-relacoes-de-trabalho-e-o-novo-codigo civil-brasileiro. Acesso em: 30 Jan. 2025.

¹⁵PEREIRA, Alexandre Demetrius. Novos aspectos jurídicos da responsabilidade civil por acidente  ou doença do trabalho. 2007. Disponível em: http://www.direitonet.com.br/textos/x/17/58/1758/DN_novos_aspectos_juridicos_da_responsabilidad e_civil_por_acidente_ou_doenca_do_trabalho.doc. Acesso em: 30 Jan. 2025. p. 5.

¹⁶PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Responsabilidade civil nas relações de trabalho e o novo Código  Civil brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 677, 13 maio 2005. Disponível em:  http://jus.com.br/revista/texto/6723/responsabilidade-civil-nas-relacoes-de-trabalho-e-o-novo-codigo civil-brasileiro. Acesso em: 30 Jan. 2025. p. 12.

¹⁷PANTALEÃO, Sérgio Ferreira. Acidente de Trabalho: Responsabilidade do Empregador? 2002.  Disponível em: http://www.guiatrabalhista.com.br/tematicas/acidente_resp_empregador.htm. Acesso em: 30 Jan. 2025.

¹⁸PANTALEÃO, Sérgio Ferreira. Acidente de Trabalho: Responsabilidade do Empregador? 2002.  Disponível em: http://www.guiatrabalhista.com.br/tematicas/acidente_resp_empregador.htm. Acesso  em: 30 Jan. 2025. p. 2. 

¹⁹CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. São Paulo: Atlas, 2008. p. 105.

²⁰SOUZA, Ana Luiza et al. Trabalho Perdas e Danos – Perda de Uma Chance. FENORD – Fundação Educacional Nordeste Mineiroiesi – Instituto Educacional Superior Integrado Teófilo Otoni/  MG, setembro/ 2012. p. 12. 

²¹SOUZA, Ana Luiza et al. Trabalho Perdas e Danos – Perda de Uma Chance. FENORD – Fundação Educacional Nordeste Mineiroiesi – Instituto Educacional Superior Integrado Teófilo Otoni/  MG, setembro/ 2012. p. 14.

²²CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. São Paulo: Atlas, 2008. p. 102.

²³FREITAS, Tenille Gomes. Dano moral. 2007. Disponível em:  http://www.direitovirtual.com.br/artigos.php?details=1&id=145. Acesso em: 20 Jan. 2025.

²⁴FREITAS, Tenille Gomes. Dano moral. 2007. Disponível em:  http://www.direitovirtual.com.br/artigos.php?details=1&id=145. Acesso em: 20 Jan. 2025. p. 2.

²⁵CAHALI, Yussef Said. Dano Moral. 2. ed. 3ª Tiragem. São Paulo: RT, 1999.

²⁶ Apud FORTES, Christienne K. Dano estético. 2001. Disponível em:  http://www.tj.ro.gov.br/emeron/sapem/2001/dezembro/0712/artigos/A08.htm. Acesso em: 8 Jan.  2025. p. 4. 

²⁷FORTES, Christienne K. Dano estético. 2001. Disponível em:  http://www.tj.ro.gov.br/emeron/sapem/2001/dezembro/0712/artigos/A08.htm. Acesso em: 8 Jan.  2025. p. 5. 

²⁸FORTES, Christienne K. Dano estético. 2001. Disponível em:  http://www.tj.ro.gov.br/emeron/sapem/2001/dezembro/0712/artigos/A08.htm. Acesso em: 8 Jan.  2025. p. 5.

²⁹PEREIRA, Alexandre Demetrius. Novos aspectos jurídicos da responsabilidade civil por acidente  ou doença do trabalho. 2007. Disponível em:  http://www.direitonet.com.br/textos/x/17/58/1758/DN_novos_aspectos_juridicos_da_responsabilidad e_civil_por_acidente_ou_doenca_do_trabalho.doc. Acesso em: 30 Jan. 2025. p. 3.

³⁰MEZADRI, Bruno Ghisi. Responsabilidade Civil das empresas de tabaco. 2009. 72 f.  Monografia (Bacharelado em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, Itajaí/SC, 2009. 

³¹PEREIRA, Alexandre Demetrius. Novos aspectos jurídicos da responsabilidade civil por acidente  ou doença do trabalho. 2007. Disponível em:  http://www.direitonet.com.br/textos/x/17/58/1758/DN_novos_aspectos_juridicos_da_responsabilidad e_civil_por_acidente_ou_doenca_do_trabalho.doc. Acesso em: 30 Jan. 2025. p. 3.

³²BRASIL. Lei nº 8.213 – de 24 de julho de 1991 – DOU de 14/08/91 (Atualizada até Janeiro/2008).  Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Alterada pela  MP Nº 242 DE 24 DE MARÇO DE 2005 – DOU DE 28/03/2005 e que posteriormente Rejeitada pelo  Ato Declaratório nº 1 do Senado Federal de 20.7.2005.

³³PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Responsabilidade civil nas relações de trabalho e o novo Código  Civil brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 677, 13 maio 2005. Disponível em:  http://jus.com.br/revista/texto/6723/responsabilidade-civil-nas-relacoes-de-trabalho-e-o-novo-codigo civil-brasileiro. Acesso em: 30 Jan. 2025. p. 5. 

³⁴PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Responsabilidade civil nas relações de trabalho e o novo Código  Civil brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 677, 13 maio 2005. Disponível em:  http://jus.com.br/revista/texto/6723/responsabilidade-civil-nas-relacoes-de-trabalho-e-o-novo-codigo civil-brasileiro. Acesso em: 30 Jan. 2025.

³⁵CÂNDIDO, Felipe Fagundes. Abordagem teórica e prática de aspectos polêmicos da lei de  improbidade administrativa. 2011. 160 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Programa de Pós Graduação em Direito da Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG,  Belo Horizonte, 2011. p. 8)

³⁶LUCENA, Mário Augusto Drago de. Uma análise crítica da ação de improbidade com especial  relevo para os tipos culposos. 2011. 103 f. Dissertação (Mestrado em Direito Processual e  Cidadania) – Programa de Pós-Graduação em Direito Processual e Cidadania, Universidade  Paranaense – UNIPAR, Umuarama, 2011. p. 12.

³⁷GARCIA, Elaine Maria Barreira. Improbidade e Omissões Administrativas. 2002. Disponível em:  http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/cao_cidadania/Improbidade_Administrativa/Doutrina_Impr obidade/artigo-25.htm. Acesso em: 30 Jan. 2025. 

³⁸BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília/DF: Planalto, 1988.

³⁹ BORGES, Bruna. MPF cobra R$ 4,47 bi de empreiteiras por improbidade na Petrobras. Do UOL,  em Brasília. 20/02/2015. 

⁴⁰ ARO, Rogério. Lavagem de Dinheiro – origem histórica, conceito, nova legislação e fases.  UNISUL de fato e de direito. Ano III – Nº – Jan/Jun 2013. p. 167-177. 

⁴¹I – de tráfico ilícito de substâncias entorpecentes ou drogas afins; II – de terrorismo; II – de  terrorismo e seu financiamento; III – de contrabando ou tráfico de armas, munições ou material  destinado à sua produção; IV – de extorsão mediante sequestro; V – contra a Administração Pública,  inclusive a exigência, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, de qualquer vantagem, como  condição ou preço para a prática ou omissão de atos administrativos; VI – contra o sistema  financeiro nacional; VII – praticado por organização criminosa. VIII – praticado por particular contra a  administração pública estrangeira (arts. 337-B, 337-C e 337-D do Decreto-Lei n.° 2.848, de 7 de  dezembro de 1940 – Código Penal).  

⁴²MORO, Sergio Fernando. Crime de lavagem de dinheiro. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 36.

⁴³BRASIL. Lei das Contravenções Penais – DL-003.688-1941. Parte Especial. Brasília/DF: Planalto,  1941. 

⁴⁴ TJ-PA – AGRAVO DE INSTRUMENTO: AI 201230138790 PA. Disponível em: http://tj pa.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/165349087/agravo-de-instrumento-ai-201230138790-pa. Acesso  em: 30 Jan. 2025.

⁴⁵REILLY; TAMKIN apud ARAÚJO, Angela Maria Carneiro; CARTONI, Daniela Maria; JUSTO,  Carolina Raquel D. Mello. Reestruturação produtiva e negociação coletiva nos anos 90. Rev. bras.  Ci. Soc., São Paulo, v. 16, n. 45, Feb. 2001. p. 85-112. p. 109. 

⁴⁶ARAÚJO, Angela Maria Carneiro; CARTONI, Daniela Maria; JUSTO, Carolina Raquel D. Mello.  Reestruturação produtiva e negociação coletiva nos anos 90. Rev. bras. Ci. Soc., São Paulo, v. 16,  n. 45, Feb. 2001. p. 85-112. p. 109. 

⁴⁷DIEESE. Terceirização e negociação coletiva: velhos e novos desafios para o movimento sindical  brasileiro. Nota Técnica. Número 112. Julho de 2012. 

⁴⁸DIEESE. Terceirização e negociação coletiva: velhos e novos desafios para o movimento sindical  brasileiro. Nota Técnica. Número 112. Julho de 2012. p. 3. 

⁴⁹BASSO, Guilherme Mastrichi. Terceirização e Mundo Globalizado: o encadeamento produtivo e a  complementaridade de serviços como potencializadores da formalização de contratos. Rev. TST,  Brasília, vol. 74, nº 4, out/dez 2008. p. 89-116. p. 91. 

⁵⁰ALMEIDA, Marina Stefani de. A Miríade de Atores Produtivos na Terceirização do Calçado em  Franca. Dissertação (Mestrado em Sociologia). São Paulo: USP. 2008. 233p.

⁵¹ALMEIDA, Marina Stefani de. A Miríade de Atores Produtivos na Terceirização do Calçado em  Franca. Dissertação (Mestrado em Sociologia). São Paulo: USP. 2008. 233p. p. 67.

⁵²CHERCHGLIA, Mariangela Leal. Terceirização do trabalho nos serviços de saúde: alguns  aspectos conceituais, legais e pragmáticos. Curso de Especialização em Desenvolvimento de  Recursos Humanos de Saúde – CADRHU. Texto de Apoio/Unidade 3. p. 367-385. 1999.

⁵³CHERCHGLIA, Mariangela Leal. Terceirização do trabalho nos serviços de saúde: alguns  aspectos conceituais, legais e pragmáticos. Curso de Especialização em Desenvolvimento de  Recursos Humanos de Saúde – CADRHU. Texto de Apoio/Unidade 3. p. 367-385. 1999. p. 369.

⁵⁴CHERCHGLIA, Mariangela Leal. Terceirização do trabalho nos serviços de saúde: alguns  aspectos conceituais, legais e pragmáticos. Curso de Especialização em Desenvolvimento de  Recursos Humanos de Saúde – CADRHU. Texto de Apoio/Unidade 3. p. 367-385. 1999. p. 370.

⁵⁵CHERCHGLIA, Mariangela Leal. Terceirização do trabalho nos serviços de saúde: alguns  aspectos conceituais, legais e pragmáticos. Curso de Especialização em Desenvolvimento de  Recursos Humanos de Saúde – CADRHU. Texto de Apoio/Unidade 3. p. 367-385. 1999. p. 371.

⁵⁶OLIVEIRA, Sergio Bispo de. Área trabalhista e os passivos contingentes. Academia Brasileira de  Direito, 12/4/2007. Disponível em:  http://www.icbrasil.com.br/doutrina/ver.asp?art_id=889&categoria=Neg%F3cios. Acesso em: 25 Jan.  2025. 

⁵⁷SERAFIM, Nayara Cristina et al. Alterações nas leis de combate à corrupção: estudo da  viabilidade de aplicar alterações feitas na lei de improbidade administrativa na lei anticorrupção  empresarial. 2022. 36 f. Monografia (Especialização em Direito) – Programa de pós-graduação em  Direito, Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG, 2022. Disponível em:  https://repositorio.ufmg.br/handle/1843/47301. Acesso em: 16 jan. 2025.

⁵⁸CERQUEIRA, Viviana Todero Martinelli et al. A improbidade administrativa e a preocupação  internacional com o combate à corrupção. RECIMA21-Revista Científica Multidisciplinar-ISSN 2675- 6218, v. 4, n. 6, p. e463263-e463263, 2023. Disponível em:  https://recima21.com.br/index.php/recima21/article/view/3263. Acesso em: 12 jan. 2025.

⁵⁹CAVALCANTI, Vanessa Espínola. Lei anticorrupção empresarial-Lei no 12.846/2013: um marco  normativo no combate à corrupção no Brasil com a possibilidade da responsabilização objetiva de  pessoas jurídicas de direito privado. 2020. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharelado em  Direito) – Ministério da Educação Universidade Federal de Pernambuco Centro de Ciências  Jurídicas Faculdade de Direito do Recife, . Disponível em:  https://repositorio.ufpe.br/bitstream/123456789/39475/1/Vanessa%20Espínola%20Cavalcanti.pdf. Acesso em: 16 jan. 2025. 

⁶⁰SERAFIM, Nayara Cristina et al. Alterações nas leis de combate à corrupção: estudo da  viabilidade de aplicar alterações feitas na lei de improbidade administrativa na lei anticorrupção  empresarial. 2022. 36 f. Monografia (Especialização em Direito) – Programa de pós-graduação em  Direito, Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG, 2022. Disponível em:  https://repositorio.ufmg.br/handle/1843/47301. Acesso em: 16 jan. 2025. CAVALCANTI, Vanessa Espínola. Lei anticorrupção empresarial-Lei no 12.846/2013: um marco  normativo no combate à corrupção no Brasil com a possibilidade da responsabilização objetiva de  pessoas jurídicas de direito privado. 2020. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharelado em  Direito) – Ministério da Educação Universidade Federal de Pernambuco Centro de Ciências  Jurídicas Faculdade de Direito do Recife, . Disponível em:  https://repositorio.ufpe.br/bitstream/123456789/39475/1/Vanessa%20Espínola%20Cavalcanti.pdf.  Acesso em: 16 jan. 2025. CERQUEIRA, Viviana Todero Martinelli et al. A improbidade administrativa e a preocupação  internacional com o combate à corrupção. RECIMA21-Revista Científica Multidisciplinar-ISSN 2675- 6218, v. 4, n. 6, p. e463263-e463263, 2023. Disponível em:  https://recima21.com.br/index.php/recima21/article/view/3263. Acesso em: 12 jan. 2025.

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¹Acadêmico do 10º período do curso de Bacharelado em Direito da Faculdade do Real de Brasília  (UNIREAL),
e-mail: eliseuuapi@gmail.com. 

²Orientador metodológico deste artigo. Professor no Curso de Direito, na Faculdade do Real de  Brasília (UNIREAL).